II SA/Ka 2981/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Borowicz /spr./ Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi E.P. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1) stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały i określa, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Rady Gminy R. na rzecz skarżącej kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]r. Rada Gminy R. na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. Nr 14, poz. 85 ze zm./ podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W § 1 tej uchwały stwierdzono, że zalicza się do kategorii dróg gminnych drogi określone w załączniku nr 1 do tejże uchwały. Wskazano następnie, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Gminy /§ 2 uchwały/. W § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W załączniku Nr 1 do uchwały został zawarty wykaz dróg gminnych, w którym to wykazie umieszczono m. in. drogę nie mającą nazwy usytuowaną pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości R.W. E.P. w dniu [...]r. działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy w R. do uchylenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych - w.w. drogi. Zarzuciła, że nieruchomość, na której została usytuowana przedmiotowa droga stanowiła własność jej dziadków W. i B.A. i prawo własności do tego gruntu nie zostało im nigdy odjęte. Obecnie grunt ten wchodzi w skład masy spadkowej, zatem ustanowienie na nim drogi publicznej narusza jej prawo własności. Zarzuciła, że przedmiotowa droga stanowi nieutwardzony i jedynie wydeptany pas gruntu pomiędzy prywatnymi, zabudowanymi parcelami, o szerokości nie przekraczającej 3 m. Oznacza to, że nie zostały spełnione wymogi z § 7, 14, 15 oraz 37 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie /Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430/. W odpowiedzi na wezwanie datowane na dzień [...]r. Rada Gminy wskazała, że sprawę tę rozpatrywała na sesji w dniu [...]r. i uznała, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia kwestionowanej uchwały. W dniu [...]r. E.P. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na w.w. uchwałę zarzucając, że w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinka drogi bez nazwy pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w R.W. została ona podjęta z naruszeniem przepisów rozporządzenia MTiGM z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 43 poz. 430/. Nadto, że uchwała ta narusza art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości względnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych. Na uzasadnienie skargi przedstawiła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo zarzuciła, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, a taki charakter ma zaskarżona uchwała, jest jego uprzednia publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zaś w zakwestionowanej uchwale stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Akt ten nie został nigdy ogłoszony w powyższy sposób. Powołując się na uprawnienie do wniesienia skargi wynikające z faktu, że grunt, na którym usytuowana jest sporna droga stanowi masę spadkową po jej dziadkach, zarzuciła, iż uznanie tego gruntu za drogę gminną w świetle art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ogranicza jej prawa właścicielskie i uniemożliwia windykację przedmiotu własności. W odpowiedzi na skargę wskazano, że stan prawny działki nr [...] położonej w R.W. jest uregulowany w KW Nr [...] Sądu Rejonowego w C., gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina R. Wpisu tego dokonał Sąd na podstawie zaskarżonej uchwały zaopiniowanej przez Zarząd Powiatu C. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Zaskarżona uchwała została podana do publicznej wiadomości w dniu jej podjęcia w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń. Ponadto wzmianka o jej podjęciu ukazała się w K.R. Nr [...] w [...]r. Taka forma ogłoszenia uchwały była zgodna z wymaganiami art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia. Wobec zarzutów skarżącej organ stwierdził, że w chwili obecnej właścicielem działki nr [...] stanowiącej drogę jest Gmina R. W przypadku istnienia jeszcze jednego tytułu własności na przedmiotową działkę organ administracji nie jest władny do oceny zgodności wpisu do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż to może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym. Wskazano też, że wezwanie skarżącej do zmiany zaskarżonej uchwały było przedmiotem obrad Rady Gminy R., która nie znalazła podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ podlega ona rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy R. z dnia [...]r. co oznacza, że kontrola ta dotyczy oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż w ocenie Sądu, skarżąca złożonymi do akt dokumentami /k. [...] akt/ wykazała, że jest legitymowana do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 141, poz. 1591 ze zm./ skoro jest m.in. właścicielką działki nr [...] graniczącej z gruntem zajętym pod sporną drogę i zarzuca, że grunt ten stanowił także własność jej dziadków i przynależał do jej nieruchomości. Skarżąca wyczerpała też tryb przewidziany w art. 101 ust. 1 i 3 tej ustawy. Stosownie do art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie aktami prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała dotyczy zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. z 2000 r. Dz.U. Nr 71, poz. 838 ze zm./. Aczkolwiek w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej uchwały nie powołano art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, to w świetle brzmienia art. 7 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych nie może budzić wątpliwości, że ostatnio powołany przepis stanowi upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i jest to upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego /por. "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" D.Dąbek, Oficyna wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz - Kraków 2003 r. str. 137 - 144/. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zasługują na uwzględnienie te, które kwestionują legalność zaskarżonej uchwały w § 3, aczkolwiek argumentacja przedstawiona na ich poparcie nie jest w pełni trafna. Otóż uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm./ tj. przed dniem 1 stycznia 2001 r. nie podlegały publikacji w dzienniku urzędowym, albowiem dopiero ostatnio powołana ustawa, nałożyła obowiązek ogłaszania uchwał mających charakter aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Zatem kwestionowana uchwała w zaskarżonej części w § 3 wydana została z naruszeniem art. 42 ust. 2 cyt. ustawy. Niedopuszczalne było bowiem statuowanie, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia /por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2553-2554/00, nie publ./. Fakt wynikający z nadesłanych akt administracyjnych, iż zaskarżona uchwała następnie została ogłoszona w sposób przewidziany w art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia jest bez znaczenia na ocenę zgodności z prawem § 3 zaskarżonej uchwały, skoro przepis art. 42 ust. 2 tej ustawy nie dopuszczał wejścia w życie uchwały z dniem podjęcia, ale z dniem jej ogłoszenia. Podjęcie i ogłoszenie aktu to dwie odmienne kwestie, które nie mogą być mylone /por. wyrok NSA z dnia 4 września 2002 r. sygn. akt SA/Rz 2160/01 nie publ./. Wypada zauważyć, że w teorii przyjmuje się iż nabycie mocy obowiązującej przez dany akt prawny czy przepis prawa winno nastąpić m.in. z dniem ogłoszenia, tj. datą jaką nosi organ publikacyjny dany akt normatywny /por. m.in. J.Nowacki, Z.Tabor "Wstęp do prawoznawstwa" W-wa 1994 r. str. 144 - 145/. Z okoliczności sprawy wynikałoby, że zaskarżona uchwała została wywieszona na tablicy ogłoszeń w dniu jej podjęcia, nie wynika jednak przez jaki okres to ogłoszenie było wywieszone. Natomiast w Kurierze R. ukazała się jedynie wzmianka o jej podjęciu i to w numerze [...][...]r. W tym stanie rzeczy trudno uznać, że uchwała mogła wejść w życie [...]r. Okoliczności związane z ogłoszeniem kwestionowanej uchwały w sposób przewidziany w art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wskazują, że uchwała ta mogła faktycznie wejść w życie w terminie późniejszym. W takim stanie rzeczy zapis, iż uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z przyczyn wyżej wskazanych narusza art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i jego naruszenie jest istotnym naruszeniem prawa. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, pomimo nie powołania w materialnoprawnej podstawie jej rozstrzygnięcia art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem w tej części należało stwierdzić nieważność tej uchwały na podstawie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.s.a. Poprzez nowelizację art. 94 ust. 1 cyt. ustawy /wprowadzoną przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy... - Dz.U. Nr 48, poz. 552 - począwszy od dnia 15 lipca 2000 r./ zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania aktów prawa miejscowego z obiegu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia, jako że stanowią one zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. właśnie ze względu na powszechnie obowiązujący charakter tych aktów standardy związane z ich kontrolą zostały zrównane z zakresem oceny aktów normatywnych obowiązujących na terenie całego kraju, które są poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Sąd ten podkreślił, że przepis art. 94 ust. 1 cyt. ustawy w znowelizowanym brzmieniu ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia /sygn. akt III SA 2622/00, opubl. ONSA 2002/3/114/. Mając na uwadze, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniającego skargę jest nieprawomocny dlatego z mocy art. 152 p.s.a. Sąd orzekł, iż w tym zakresie w jakim stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały nie podlega ona wykonaniu. W pozostałym zaskarżonym zakresie uchwała ta nie narusza przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. W szczególności brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała zapadła, w części zaliczającej drogę bez nazwy pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w R.W. do dróg gminnych, z naruszeniem treści art. 1, art. 4 pkt 1 i art. 7 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału kartograficznego nie ulega wątpliwości, że sporna droga bez nazwy stanowi uwidoczniony od 1958 r. na mapach ciąg komunikacyjny łączący ul. [...] z ul. [...]. Trakt ten jest ogólnie dostępny, nie był i nie jest ogrodzony, stanowi dojazd do nieruchomości położonych w jego sąsiedztwie. Sama skarżąca w wezwaniu z dnia [...]r. przyznała, że przedmiotowa droga stanowi wydeptany pas gruntu pomiędzy prywatnymi, zabudowanymi parcelami. Z załączonego do akt fragmentu tekstu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...]r., obowiązującego do dnia [...]r. wynika, że sporna nieruchomość wykorzystywana jako trakt komunikacyjny położona jest w terenie o zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej. Tym samym w ocenie Sądu nie było formalnych przeszkód do zaliczenia spornego terenu w świetle treści w.w. przepisów ustawy o drogach publicznych do drogi gminnej. Także z opinii Zarządu powiatu, o której mowa w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy wynika, iż m.in. sporna droga służy miejscowym potrzebom, spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Skoro był to i jest ogólnodostępny trakt komunikacyjny o znaczeniu lokalnym, to bezzasadne są zarzuty skarżącej, że bezpodstawnie zaliczono sporną drogę do kategorii dróg gminnych. O statusie danego terenu jako drogi publicznej decyduje bowiem zgodnie z treścią art. 1 i art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z tej drogi oraz zaliczenie drogi do ustawowo określonej kategorii /por. wyrok NSA z dnia 18.01.1999 r. - sygn. akt IV SA 992/87 - ONSA 1989/2/70/. W ocenie Sądu bezpodstawne są zarzuty skargi wskazujące, iż przy podjęciu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych dany pas terenu musi spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 43, poz. 430/. Jak wynika z § 2 tegoż rozporządzenia przepisy te stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto z treści art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały wynika, że klasy dróg, które określają ich parametry techniczne i użytkowe odnoszą się do dróg publicznych, a wyodrębnienie poszczególnych kategorii dróg, wśród których ustawodawca wylicza drogę gminną, następuje ze względu na funkcję jaką droga spełnia w sieci drogowej /art. 2 ust. 1/. Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i jedynie stanowi o zaliczeniu poszczególnych dróg do kategorii dróg publicznych. Natomiast zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 tej ustawy /w brzmieniu obowiązującym w okresie od 23 lutego 2000 r. do 27 października 2002 r./ do ustalenia przebiegu dróg gminnych uprawniony był Zarząd gminy. Taka regulacja art. 7 ust. 2 i 3 cyt. ustawy oznacza, że kwestionowana uchwała, a tylko ona była przedmiotem kontroli Sądu w zaskarżonym zakresie w niniejszej sprawie, nie przesądzała jeszcze, że zaliczona do kategorii dróg gminnych droga bez nazwy łącząca ul. [...] z ul. [...] będzie przebiegać przez teren działki nr [...]. Wobec dalszych zarzutów skarżącej ponownie należy podkreślić, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach upoważnienia nakładającego na radę gminy zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, zawartego w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jest to upoważnienie o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stanowienia aktów prawa miejscowego, które w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie mogą stanowić formalnoprawnej podstawy nabycia czy stwierdzenia prawa własności. Kwestie te reguluje Dział III Kodeksu Cywilnego. Dodać należy, że przepis art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133, poz. 872/ przewiduje wyjątek kiedy w trybie decyzji administracyjnej, a nie orzeczenia sądu powszechnego lub czynności prawnej, następuje stwierdzenie własności nieruchomości określonej w ust. 1 tego przepisu przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego, oczywiście po spełnieniu przesłanek w nim wskazanych. W ocenie Sądu w związku z ostatnio wymienioną regulacją prawną, z dniem 1 stycznia 1999 r. został dodany art. 2a do ustawy o drogach publicznych /przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24.07.1998 r. - Dz.U. Nr 106, poz. 668/. Przepis ten jednak nie stanowi samoistnej podstawy do nabycia czy stwierdzenia prawa własności nieruchomości zaliczanych do dróg publicznych przez podmioty w nim wymienione. Zaskarżona uchwała nie została podjęta w oparciu o kwestionowany przez skarżącą art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie uchwała ta w żadnym zakresie nie rozstrzygała o nabyciu prawa własności przez Gminę R. spornej drogi. Zatem tak sformułowany zarzut przez skarżącą nie mógł skutecznie wyeliminować tej uchwały z obrotu prawnego w tak zaskarżanym zakresie. Sąd Administracyjny w ramach kontroli legalności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie nie jest władny do oceny zgodności wpisu do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym. Zaskarżona uchwała została podjęta przez uprawniony organ gminy w granicach upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, podjętej w drodze uchwały przy zachowaniu trybu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm./. Z powyższych względów w tej części skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, 209 i 210 § 1 p.s.a. SJ/