II SA/Wr 2795/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz. Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi B. i J. K., K. i A. D., G. i T. M., M. i B. N. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 sierpnia 2001 r., nr XXIII/189/2001 w przedmiocie protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej protest skarżących, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części, w której w pkt 1 wyroku stwierdzono jej nieważność, 3) zasądza od Rady Gminy w Komprachcicach na rzecz B. i J. K. kwotę 10 (dziesięć) zł., K. i A. D. kwotę 10 (dziesięć) zł., G. i T. M. kwotę 10 (dziesięć) zł., M. i B. N. kwotę 10 (dziesięć) zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 czerwca 2001 r. B. i J. K., K. i A. D., G. i T. M., M. i B. N. wnieśli "Protest, skargę i zarzuty do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice", zarzucając, iż zostały naruszone ich interesy prawne. W piśmie podniesiono, że ustalenia przyjęte w projekcie planu wprowadziły dla działek o numerach: A, B, C, D, E przeznaczenie pod działalność produkcyjną, produkcyjno-usługową, budowlaną, usług transportowych, technicznych itp., określając jednocześnie, iż ma to być działalność nieuciążliwa. Zastrzeżenie to jest niemożliwe do zrealizowania, gdyż na tym terenie znajduje się kombinat drzewny, który powoduje hałas oraz zanieczyszcza środowisko. Ponadto powiększono obszar produkcyjno-usługowy o dotychczasowe działki rolne - nr nr F i G. Stworzenie w okolicy kombinatu drzewnego strefy usługowo-produkcyjnej, w sytuacji gdy funkcjonuje on wśród zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej), pogorszy - i tak już trudne - warunki zamieszkiwania. Uchwałą Nr XXIII z dnia 28 sierpnia 2001 r. Rada Gminy Komprachcice, działając na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. .U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z póź. zm.), odrzuciła protesty dotyczące m.in. lokalizacji w projekcie planu istniejącego obiektu - zakładu drzewnego, wniesione przez B. J. K., K. A. D., G. T. M., M. B. N. Odrzucając przedmiotowe protesty Rada powołała się na uwarunkowania wynikające z dotychczasowego zagospodarowania terenów oraz interes społeczno-gospodarczy gminy. Uchwała nie została doręczona zainteresowanym. W kolejnym piśmie, z dnia 6 września 2001 r., wskazane wyżej osoby złożyły skargę na bezczynność Rady Gminy Komprachcice, polegającą na nie poinformowaniu o sposobie rozpatrzenia ich protestów i zarzutów. Odpowiadając na skargę, Wójt Gminy Komprachcice wyjaśnił, iż z uwagi na brak naruszenia interesów prawnych uznano, że zainteresowani wnieśli protesty. Rada Gminy, uchwałą z dnia 28 sierpnia 2001 r., Nr XXIII/189/2001, odrzuciła je. Dodał, iż nie ma obowiązku doręczania uchwał odrzucających protesty. Odpowiedź w tej sprawie została doręczona w dniu 4 października 2001 r. W dniu 30 października 2001 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skarga B. J. K., K. A. D., G. T. M., M. B. N., w której wniesiono o uchylenie uchwały Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 28 sierpnia 2001 r. Skarżący podkreślili, iż zakwestionowana uchwała rażąco narusza prawo. Odrzucenie zarzutów spowodowało wyrażenie zgody na funkcjonowanie uciążliwych dla sąsiadów obiektów tartacznych, które w 1993 r. zostały bezprawnie wybudowane. Projekt planu oznaczył teren tartaku drzewnego symbolem "1P", co miałoby sugerować - wbrew rzeczywistości - działalność nieuciążliwą. Tymczasem w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych działa zakład, emitujący zanieczyszczenia i powodujący hałas, co naraża mieszkańców na niebezpieczeństwo utraty zdrowia a nawet życia. Odpowiadając na skargę, Przewodniczący Rady Gminy Komprachcice wyjaśnił, iż dochowano wymogów procedury planistycznej, w tym poinformowano społeczność lokalną o terminie sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Ponieważ uchwała dotyczyła protestów, nie została przesłana do zainteresowanych. Zdaniem Rady projekt planu nie narusza interesu prawnego ani uprawnień skarżących, gdyż co do działek graniczących z ich zabudową mieszkaniową utrzymuje istniejące przeznaczenie, z wyjątkiem działek przeznaczonych na zieleń izolacyjną. Ponadto na spornym terenie wprowadzono zakaz przekraczania przez prowadzących działalność gospodarczą wymaganych standardów jakości środowiska, zwłaszcza emisyjnych. Skarżący dołączyli do akt sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt. IV SA 2331/99, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, sąsiadującego z ich posesjami tartaku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), tut. Sąd. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej wywiedzione. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W pierwszym rzędzie należało rozważyć, z którego ze środków prawnych przewidzianych procedurą planistyczną skarżący skorzystali. Odpowiedź na tak postawione pytanie pozwoli bowiem na ocenę prawidłowości zachowania organu a także wydanego w sprawie aktu (uchwały). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z póź. zm.), zwana dalej ustawą, która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej uchwały, w treści art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 wprowadziła dwie instytucje prawne służące ochronie praw obywatelskich w postępowaniu planistycznym tj. protest oraz zarzut. Są to zupełnie odrębne środki, mimo iż zmierzają do wspólnego celu jakim jest zakwestionowanie ustaleń zamieszczonych w projekcie planu. Protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Na taką uchwałę przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie ogólnego przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.), wniesiona po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, a mianowicie taki, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu. Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 ustawy), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4 ustawy) i przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, którą należy złożyć w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do art. 101 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Należy w szczególności przyjąć, że ze względu na wprowadzony tu termin wniesienia skargi, strona skarżąca nie ma obowiązku występowania do organu gminy z wnioskiem o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. W tak uregulowanej sytuacji prawnej zaliczenie danego pisma do zarzutów, czy też protestów, powoduje daleko idące konsekwencje. Inna bowiem musi być forma i treść uchwały podjętej wobec każdego z nich, inne obowiązki spoczywają wówczas na organie gminy, inna wreszcie jest możliwość złożenia skargi do sądu. W rozpoznawanej sprawie skarżący skierowali do organu pismo nazwane "Protest, skarga i zarzuty...". Z treści pisma, w którym wskazano naruszenie ustaleniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi [...] interesów prawnych skarżących, wynika, iż wniesiono zarzut w rozumieniu art. 24 ustawy. Skoro skarżący nie ograniczyli się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z projektu planu, lecz zakwestionowali konkretne jego rozwiązanie dotyczące celu na jaki przeznaczono tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, których są właścicielami, nie można uznać za słuszne twierdzenie organu o nie wystąpieniu po ich stronie interesu prawnego a w konsekwencji o wniesieniu przez skarżących protestu. Brak jednoznacznego określenia (zatytułowania) wniesionego środka a nawet jego mylne nazwanie nie przesądza bowiem o charakterze prawnym tego środka (podobnie - Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA/823/99, System Informacji Prawnej Lex, orzeczenie nr 48213). Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy podmiot - sprzeciwiając się projektowi planu - powołuje się na naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, oznacza to, że pismo przez niego wniesione jest zarzutem. Samodzielne i dowolne zakwalifikowanie wniesionego środka przez organ gminy jest niedopuszczalne. Rzeczą organu jest natomiast dokonanie oceny, czy w konkretnym przypadku naruszenie interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). W zależności od ustaleń w tym zakresie organ winien uwzględnić zarzut, bądź też zarzut odrzucić. Błędne zaliczenie pisma skarżących do protestu spowodowało, iż nie zostało ono rozpoznane we właściwym trybie, tj. art. 24 ustawy, co stanowi istotną wadę wydanej w sprawie uchwały. Nadto zaskarżona uchwała nie zawiera wymaganego przepisami uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wbrew przepisowi nie została skarżącym doręczona (art. 24 ust. 3 i 4 ustawy). Ze względu na wskazane wyżej, poważne uchybienia, na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej protest skarżących. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano w oparciu o treść art. 152 Prawa o postępowaniu oraz treść art. 55 ustawy o NSA w związku z treścią art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności rozpatrzenia zarzutu skarżących zgodnie z regulacją art. 24 ustawy, który na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), ma zastosowanie w niniejszej sprawie.