II SA/Po 2924/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Karol Pawlicki Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2004r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali komunalnych ; stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. /-/ K.Pawlicki /-/ A.Zieliński /-/ G.Radzicka Dnia [...] października 2000r. Rada Miasta P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 3 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997r., nr 115, poz. 741 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych. W uchwale tej między innymi wyrażono zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych w wysokości 65 %. Uchwała przewidziała też możliwość udzielenia dodatkowej bonifikaty w wysokości 1,5% za każdy pełen rok zamieszkiwania w lokalu, jak również kolejnej, 25-procentowej bonifikaty w przypadku jednorazowej zapłaty całej ceny nabycia komunalnego lokalu mieszkalnego. W uchwale określono, że łączna bonifikata nie może przekroczyć 90% ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego. Postanowieniem § 2 uchwały wyłączono jednak możliwość zastosowania przewidzianych bonifikat do najemców opłacających czynsz wolny za zajmowany lokal w myśl uchwały Zarząd Miasta P. z dnia [...] lipca 1998r., nr [...]. Dla takich najemców przewidziano jedynie zastosowanie 25-procentowej bonifikaty od całej ceny sprzedaży, w przypadku jednorazowej zapłaty. Uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2002r., nr [...] nadała nowe brzmienie § 2 uchwały Rady Miasta z dnia [...] października 2000r., poprzez dodanie do niego podpunktu b, zgodnie z którym z bonifikat przewidzianych uchwałą (za wyjątkiem 25-procentowej bonifikaty w przypadku jednorazowej zapłaty) nie mogą korzystać także najemcy lokali mieszkalnych położonych w domach jednorodzinnych obejmujących 1-4 lokali. Skargę na § 2 wyżej wymienionej uchwały wniósł na podstawie art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2a ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995r., nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 3 i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001r., nr 14, poz. 147) Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucił on zaskarżonemu przepisowi naruszenie art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej a także art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich uchwała Rady Miasta P. w brzmieniu z 2 lipca 2002r. wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto narusza konstytucyjnie chronioną sferę praw i wolności obywatelskich. Skarżący przyznał, że zgodnie z art. 68 ust. 1, w szczególności zaś art. 68 ust. 1 pkt 7 rada miasta jest upoważniona do udzielania według swego uznania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych, jednakże nie może to prowadzić do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji arbitralnie wydzielonej grupy obywateli. Kryterium udzielania bonifikaty na podstawie upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami może być - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – tylko fakt bycia najemcą lokalu mieszkalnego a nie położenie tego lokalu, jego wielkość, czy też rodzaj uiszczanego czynszu. Skarżący podniósł także naruszenie konstytucyjnej zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie traktowania podmiotów prawa w obrębie danej kategorii. Cechę relewantną w świetle zasady równości stanowi bowiem – zdaniem Skarżącego – jedynie fakt bycia najemcą lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność gminy. Dalsze różnicowanie w obrębie tej kategorii w przedmiotowej sprawie narusza zatem wspomnianą zasadę konstytucyjną i nie da się uzasadnić realizacją sprawiedliwości społecznej. Odpowiedź na skargę złożył w imieniu Rady Miasta P. Prezydent Miasta P. Ustosunkowując się do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż zaskarżona uchwałą wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent podkreślił, że przepis ustawy upoważnia Radę Miasta P. do swobodnego wyrażania zgody na sprzedaż lokalu w konkretnym przypadku. Swoboda ta, zazwyczaj realizowana w sprawie jednostkowej, może znaleźć wyraz także w akcie abstrakcyjnym, w którym z góry wskazuje się przypadki, w jakich zgoda dysponenta nieruchomości nie będzie udzielana. Dyspozycja przepisu art. 68 ust.1 zezwala bowiem nie tylko na udzielanie bonifikat, lecz także na szczegółowe określanie sytuacji, w których bonifikata będzie przyznawana. Zróżnicowanie przewidziane zaskarżoną uchwałą, jest także – zdaniem organu – uzasadnione potrzebą szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym, do czego zobowiązuje osoby uczestniczące w tym zarządzaniu art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent Miasta P. nie zgodził się również z zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady równości podnosząc, że cechą relewantną z punktu widzenia zasady równości w przedmiotowej sprawie może być rodzaj uiszczanego czynszu (zazwyczaj powiązany z sytuacją majątkową najemcy). Organ podkreślił ponadto, że zaskarżona uchwała nie przesądza jeszcze o faktycznym udzieleniu bonifikaty, o czym każdorazowo musi zadecydować prezydent miasta. Organ podniósł także, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego lecz jedynie wytyczną adresowaną przez Radę Miasta P. do Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia i narusza konstytucyjną zasadę równości. Pierwszą sporną kwestią badaną przez Sąd był charakter prawny uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] października 2000r nr [...] w sprawie sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych w brzmieniu nadanym przez uchwałę z dnia [...] lipca 2002r., nr [...], a mianowicie wątpliwość wyrażona przez Prezydenta Miasta P., czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.) stanowi, że właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej, jeżeli nieruchomość ta jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Udzielenie bonifikaty zostało zatem uzależnione od uznania właściciela, a więc w przedmiotowej sprawie prezydenta miasta jako zarządcy mienia komunalnego, natomiast właściwym organem do wyrażenia zgody na przyznanie bonifikaty była rada miasta. Udzielenie bonifikaty ma zgodnie z brzmieniem ustawy charakter indywidualny, co oznacza, że zgoda rady winna być uzyskana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Jednocześnie jednak nie ma przeszkód, aby rada określała w sposób bardziej generalny, kiedy i w jakim zakresie może być udzielana bonifikata. W wypadku udzielenia zgody w indywidualnym przypadku rada działa w warunkach zakreślonej przepisem ustawowym swobody, biorąc pod uwagę potrzebę szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym, zgodnie z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Udzielenie zgody aktem generalnym w postaci uchwały ma swoje istotne, specyficzne konsekwencje. W rozważanym przypadku postanowienia takiego aktu wywierają skutki nie tylko w sferze wewnętrznej administracji, jak podnosi w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P., ale stanowią podstawę do przyznania praw i obowiązków podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji. Należy zatem uznać, że tego rodzaju uchwała dotycząca szczególnego trybu zarządzania mieniem komunalnym jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego w zakresie, w jakim wywołuje skutki zewnętrzne dotyczące najemców lokali a aktem stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym jedynie w tej części, w jakiej stanowi akt kierownictwa wewnętrznego dla organów administracji. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że zaskarżona uchwała w brzmieniu z [...]lipca 2002r. była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W., w którym na mocy art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000r., nr 62, poz. 718 z późn. zm.) publikowane są tylko akty prawa miejscowego powszechnie obowiązującego a inne akty prawne jedynie wtedy, gdy stanowią tak przepisy szczególne. Żaden przepis nie zobowiązywał do publikacji zgody rady miasta na udzielenie bonifikaty, jeśli byłby to tylko akt stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego to należało ją zbadać pod kątem kryteriów legalności jakimi są zgodność z Konstytucją i ustawowym upoważnieniem. Zaskarżony § 2 uchwały wykluczał wyrażenie zgody na przyznanie bonifikaty w stosunku do najemców opłacających czynsz wolny oraz najemców lokali mieszkalnych położonych w domach jednorodzinnych obejmujących 1-4 lokali. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut naruszenia art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bezwzględny nakaz równego traktowania przez władze publiczne uwzględnia naturalnie postulaty tzw. sprawiedliwości dystrybutywnej, zgodnie z którymi zasada równości nie oznacza prostego egalitaryzmu, lecz równe traktowanie ze względu na określoną cechę istotną. Zasady tej nie można jednak rozumieć w ten sposób, że organ stanowiący akt prawny sam może wyznaczyć sobie ową istotną cechę a następnie – konsekwentnie do przyjętego kryterium – równo traktować podmioty prawa w zależności od tego, w jakim stopniu je wykazują. Wskazanie cechy relewantnej z punktu widzenia postulatów sprawiedliwości rozdzielczej musi się dokonywać w oparciu o wartości porządku aksjologicznego, na którym ufundowana jest konstytucja i który – najczęściej – znajduje swe konkretne ujecie w upoważnieniu ustawowym, na podstawie którego dany akt jest wydawany. Art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny. Upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie nie przewidywało zatem żadnego dalszego różnicowania w ramach cechy istotnej, jaką w tym przypadku jest fakt bycia najemcą lokalu stanowiącego własność komunalną. Wyłączenie określonych grup najemców aktem generalnym w postaci uchwały musi być zatem uznane za naruszenie ustawowego upoważnienia, na podstawie którego akt ten został wydany. Jednocześnie jednak postanowienie § 2 zaskarżonej uchwały dokonuje zróżnicowania według kryterium dowolnego i niezgodnego z zamysłem ustawodawcy, jakim jest rodzaj opłacanego czynszu czy też wielkość wynajmowanego lokalu. Nie mogły znaleźć uznania Sądu wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, w myśl których zróżnicowanie to jest uzasadnione potrzebami sprawiedliwości społecznej i niedopuszczeniem, aby osoby zamożne stały się jeszcze bardziej zamożne kosztem majątku publicznego. Argumentacja ta jest wyrazem dość szczególnego rozumienia sprawiedliwości i równego traktowania, który jest jednak obcy porządkowi konstytucyjnemu Rzeczypospolitej. Pomijając bowiem arbitralne stwierdzenie, ze najemcy wyróżnieni przez § 2 zaskarżonej uchwały są zazwyczaj stosunkowo zamożni, należy pamiętać, że równe traktowanie przez władze publiczne oznacza bezwzględny zakaz dyskryminacji, który chroni także osoby majętne. Jakiekolwiek zróżnicowanie może się dokonywać jedynie w odniesieniu do zadeklarowanych cech istotnych, które dotyczą stanu majątkowego, np. gdy chodzi o kryteria przyznawania zasiłków socjalnych. Zróżnicowanie takie nie oznacza jednak wówczas dyskryminacji, gdyż jest zgodne z postulatami sprawiedliwości rozdzielczej i wyrównawczej. Jeżeli jednak różnicowanie to dokonywane jest przy przyznawaniu praw według cechy niezwiązanej bezpośrednio z sytuacją majątkową, tj. cechy bycia najemcą lokalu komunalnego, to zabiegi takie należy uznać za dyskryminujące i naruszające tym samym art. 32 oraz art. 2 Konstytucji RP. W tej sytuacji nie można przychylić się do wywodów Prezydenta Miasta P., w których usprawiedliwia on dokonane zróżnicowanie potrzebą szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym, zgodnie z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Staranność ta powinna być bowiem dochowana poprzez racjonalne określenie wysokości bonifikat, bez wprowadzania postanowień naruszających konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i równego traktowania podmiotów prawa przez władze publiczne. Wobec powyższego, na podstawie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. /-/ K.Pawlicki /-/ A.Zieliński /-/ G.Radzicka MarK