IV SA/Gl 122/04

1 W Y R O K W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T E J P O L S K I E J Dnia 11 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Szczepan Prax WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w B.-B. z dnia [...] , nr [...] ; 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2 Wnioskiem z dnia [...] K.J. – pełniący służbę w Areszcie Śledczym w B.-B. – zwrócił się o przyznanie mu pomocy mieszkaniowej z tytułu budowy domu jednorodzinnego. Do wniosku dołączył wymagane dokumenty, w tym m.in. decyzję z dnia [...] będącą pozwoleniem na kontynuowanie budowy rozpoczętej na mocy pozwolenia z dnia [...], projekty budowlane oraz rachunki dowodzące poniesione wydatki na budowę. Z powodu braku środków pomoc otrzymał po raz pierwszy na podstawie decyzji z dnia [...] w wysokości [...] zł, która stanowiła [...] wartości przysługującego mu lokalu mieszkalnego. Na skutek ponowienia żądania w dniu [...] decyzją z dnia [...] tegoż roku przyznano wnioskodawcy dalszą kwotę [...] zł, będącą równowartością [...] przysługującego mu lokalu mieszkalnego. Przedmiotem niniejszego postępowania są rozstrzygnięcia zapadłe w wyniku rozpatrzenia wniosku K.J. z dnia [...] o przyznanie mu dalszej pomocy na opisaną powyżej inwestycję (za rok [...]). Przy czym odmowne decyzje obejmujące rok [...] (I instancji z dnia [...] i II instancji z dnia [...]) zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 368/02). Decyzją z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w B.-B., na zasadzie art.104 k.p.a., art.90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz.283 ze zm.), §4 ust. 2 i 4 oraz §11 zarządzenia nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS Nr 4, poz.50), odmówił przyznania pomocy ze środków finansowych za rok [...]. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia wskazał, iż wnioskodawca zamieszkuje w budynku, który spełnia warunki przysługującego mu lokalu mieszkalnego, wszak z uwagi na brak środków na przyznanie pomocy mieszkaniowej, wniosek jego nie może być uwzględniony. Podał, iż jednostka nie otrzymała zaplanowanych pieniędzy na ten cel. Po rozpatrzeniu odwołania K.J., zaskarżoną decyzją, opartą o przepisy art.138 §1 pkt 1 k.p.a., art.90 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej oraz §2 ust. 2 i §4 ust.4 cytowanego powyżej zarządzenia nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu streścił przebieg dotychczasowego postępowania i wyraził pogląd, iż w sytuacji niewystarczających środków na pokrycie potrzeb wszystkich funkcjonariuszy, jak to miało miejsce w tym przypadku, bowiem Areszt Śledczy w B.-B. otrzymał zaledwie kilkanaście procent zaplanowanych na ten cel pieniędzy, niemożliwe było uwzględnienie żądania odwołującego się. Wydanie pozytywnych decyzji przy braku środków skutkowałoby naruszeniem dyscypliny budżetowej. W opinii organu odwoławczego ustalone jednolite kryteria (ich zmiany w toku postępowania organ uznał za nieistotne) rozpatrywania wniosków zostały w sprawie zachowane. Organ pierwszej instancji w odniesieniu do wniosku odwołującego się, trafnie je zastosował, opierając się na opinii komisji mieszkaniowej, która indywidualnie oceniła każdy przypadek, analizując zaangażowanie własnych środków, uprzednio przyznane kwoty pomocy, postęp prac budowlanych, sposób pełnienia obowiązków służbowych. W przekonaniu organu drugiej instancji sytuacja mieszkaniowa odwołującego się, w porównaniu do sytuacji innych funkcjonariuszy domagających się przyznania pomocy mieszkaniowej, jest korzystna. Jednakowoż w roku [...] negatywne decyzje zapadły w stosunku do wszystkich. Na koniec podał, iż odmowa nie oznacza pozbawienia prawa do pomocy, gdyż może ona być udzielona w późniejszym terminie, po uzyskaniu środków w latach następnych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności podniósł, iż motywy rozstrzygnięcia wskazują na nierzetelność polegającą na nieustosunkowaniu się do wszystkich okoliczności przedstawionych w odwołaniu. Nadto wyeksponował brak przestrzegania zasad, jakimi miała kierować się komisja mieszkaniowa. Na koniec skarżący zajął stanowisko, iż komisja ta nie jest organem uprawnionym do rozpatrywania wniosków o pomoc mieszkaniową. Dlatego rozstrzygnięcie to uważał za wadliwe. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie poddanym ich kognicji. Wedle treści przepisu art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność decyzji także z urzędu. Nadto, jak głosi jej art.135 mogą zastosować przewidziane nią środki w stosunku do innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji utrzymanej nią w mocy, w tych ramach, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec istotnych wadliwości proceduralnych, rzutujących także na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego. A skoro miały one wpływ na wynik sprawy, to uzasadniały uchylenie tychże rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż w aktach administracyjnych brak jest odwołania skarżącego od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie wiadomo więc czy organ odwoławczy nie utrzymał w mocy decyzji ostatecznej, a zatem czy nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Po wtóre należało zwrócić uwagę, że motywy decyzji organów obu instancji nie odpowiadają w pełni wymogom zawartym w art.107 §3 k.p.a.. Nie zawierają bowiem wyczerpujących ustaleń faktycznych z powołaniem dowodów, jakie organy te uznały za wiarygodne, ani oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, czyli podania jakim dowodom dano wiarę, a jakim nie, i dlaczego, wreszcie wszechstronnych rozważań prawnych. Zabrakło nadto przekonywującego uzasadnienia dla zajętego przez organy stanowiska, wszak nie mogło być inaczej skoro sprawy dostatecznie nie wyjaśniono w kierunku istnienia właściwych przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z przepisów prawa materialnego. Stosownie do brzmienia art.90 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo pomocy finansowej na uzyskanie m. in. domu jednorodzinnego. Tymczasem organy nie zadały sobie trudu wskazania czy skarżący spełnia te wymogi, a więc czy jest funkcjonariuszem w służbie stałej i czy służy mu prawo do pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego. W świetle całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza poprzednich decyzji w tej materii przyszło uznać, iż te kwestie organy uważały za przesądzone, jednakowoż nawet w takiej sytuacji należało ujawnić czy skarżący miał prawo do domu, na jakiej podstawie go buduje, jaką poprzednio uzyskał pomoc i wskazać, iż zapadłe w sprawie decyzje są niejako kontynuacją poprzednich rozstrzygnięć w tym zakresie. Stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji o spełnieniu wymaganych ustawowych przesłanek okazało się zatem gołosłowne (organ odwoławczy okoliczność tę pominął). Podobnie zresztą rzecz się ma z powodem, na jakim organy obu instancji zasadziły odmowę uwzględnienia żądania skarżącego. Oto bowiem brak środków na pomoc mieszkaniową nie został w żaden sposób wykazany, gdyż w aktach administracyjnych nie ma jakiegokolwiek zestawienia czy innego materiału obrazującego ilość środków potrzebnych na realizację wniosków oraz środków przyznanych na ten cel. Z tej przyczyny kontrola legalności tychże rozstrzygnięć okazała się wykluczona. Godzi się nadto zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotowa pomoc jest instytucją ustawową, jest zagwarantowanym prawem podmiotowym, stąd w państwie prawa wyłączenie jej realizacji należeć powinno do wyjątków. Nieuwzględnienie wniosku o jej przyznanie musi być umotywowane w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, przy czym faktyczne trudności nie mogą być wyłączną przyczyną niemożności zadośćuczynienia takiemu uprawnieniu strony. Rzeczą zatem właściwego organu winno być wykazanie, iż podjęte zostały wszelkie możliwe starania zmierzające do wykonania tegoż obowiązku, jaki państwo samo na siebie nałożyło. Takich okoliczności brak było w decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny krytykował ten stan rzeczy już uprzednio, eksponując brak oparcia w przepisach prawa dla wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy mieszkaniowej z powodu braku środków, w sytuacji gdy wnioskodawca spełniał ustawowe wymogi, dopuszczając jedynie czasowe niejako nieuwzględnienie wniosku (p. niepublikowany wyrok z dnia 23 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 534/00). W tym miejscu wypadnie też podnieść konstytucyjny zakaz regulowania sfery praw obywateli aktami prawnymi rangi zarządzeń, które jak głosi art.92 ust.2 zd. drugie Konstytucji, nie mogą stanowić podstawy decyzji. Nie od rzeczy będzie też przypomnienie akcentowanej w orzecznictwie niedopuszczalnej sprzeczności pomiędzy zapisem stanowiącego jedną z podstaw materialnoprawnych zapadłych w sprawie decyzji zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., a regulacją ustawy o Służbie Więziennej (p. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA 853/98). Tych okoliczności organy orzekające nie miały na względzie. Jeżeli przychylić się do poglądu, iż pomoc mieszkaniowa ma charakter pomocy uznaniowej, jak się wydaje w zakresie wyłącznie wysokości kwoty z tego tytułu, to należy podkreślić, że materia ta winna zostać szczegółowo omówiona w uzasadnieniu decyzji. Szczegółowo, a więc w taki sposób, aby możliwa była ocena zachowania granic uznania administracyjnego i nie wejścia na grunt dowolności. Tym kryteriom decyzja organu pierwszej instancji, który jest zasadniczo do stosowania uznania administracyjnego powołany, zupełnie nie sprostała. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do jej zaakceptowania, czego wyrazem stało się utrzymanie w mocy tegoż rozstrzygnięcia (przy czym trzeba wyjaśnić, iż generalnie organ odwoławczy jest takim samym organem merytorycznym, jak organ pierwszej instancji, nie jest więc powołany wyłącznie do kontroli rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji). Zapadłe w sprawie decyzje uchybiają nadto innym jeszcze zasadom i przepisom. Oto bowiem powołują się na okoliczności, które nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy, przeto uchylają się spod kontroli legalności. W aktach administracyjnych brak jest dokumentu, z którego miałyby wynikać przyjęte zasady przyznawania pomocy, brak jest również protokołu posiedzenia komisji mieszkaniowej, która rzekomo opiniowała wniosek skarżącego. Brak też jest danych dotyczących wysokości żądanej pomocy i środków przyznanych na ten cel. Dowolna jest wreszcie konkluzja, iż sytuacja mieszkaniowa skarżącego jest lepsza niż innych funkcjonariuszy, gdyż w tej materii nie dołączono do akt dowodów pozwalających na porównanie sytuacji skarżącego z innymi żądającymi pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszami Aresztu Śledczego w B.-B.. Poza tym w swej decyzji organ drugiej instancji powołał się przy tym na przepis art.90 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej nie bacząc, iż jest to przepis delegacyjny - upoważniający Ministra Sprawiedliwości do wydania aktu wykonawczego, nadto przytoczył §2 ust.2 zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., który nie miał zastosowania do skarżącego. Stosowanie zaś §4 ust.4 tegoż aktu, pomijając tymczasem kwestię dopuszczalności, oznacza konieczność ustalenia, jaki procent wartości mieszkania poprzednio funkcjonariusz uzyskał i wskazania, w jakim stopniu dalsza pomoc może być mu przyznana w danym roku, z uwzględnieniem sytuacji zarówno wnioskodawcy, jak też organu w zakresie przyznanych środków. Nie jest też pewne czy w razie ich braku nie jest wymagane wydanie decyzji pozytywnej, a jedynie odroczenie jej realizacji, a więc wypłaty środków, bowiem cytowany przepis powiada o "uwzględnieniu" i "realizacji" wniosku, a nie decyzji. Z wyłożonych powodów oba zapadłe w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia nie mogły się więc ostać. W toku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] właściwy organ uzupełni materiał sprawy o dowody pozwalające na ocenę spełnienia przez skarżącego właściwych przesłanek oraz możliwości przyznania mu dalszej pomocy mieszkaniowej w świetle posiadanych środków oraz sytuacji skarżącego i innych funkcjonariuszy domagających się tejże pomocy. Dalej dokona oceny ich wiarygodności i ustali stan faktyczny sprawy. Następnie rozważy go w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, mając na uwadze stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, w szczególności przyznaną pomoc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wypadnie końcowo podnieść, iż rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz.1235) w §8 ust.3 zdaje się wskazywać na konieczność zastosowania do skarżącego przepisów dotychczasowych, sprecyzowanych w ust.1 tegoż przepisu. Nie mówi bowiem o zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, stąd sprawę niniejszą jako niezakończoną decyzją prawomocną do dnia wejścia w życie tego aktu, należy traktować jako wszczętą przed tym dniem w rozumieniu tegoż przepisu. Trafne ustalenia i rozważania winny doprowadzić do wydania poprawnego rozstrzygnięcia, które w przepisany sposób organ umotywuje. Z tych przyczyn, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na przepisie art.200 tej ustawy. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności na zasadzie art.152 tej ustawy. ----------------------- 6