III SA/Kr 61/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia : NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca AWSA Dorota Dąbek Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004 r sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 3 grudnia 2003 r, Nr: [...] w przedmiocie kierunków działań Prezydenta Miasta [...] w zakresie współpracy pomiędzy Dzielnicami [...] oraz [...] Miasta [...] a Dzielnicą [...] Miasta [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , II. . zarządza zwrot na rzecz skarżącego Wojewody [...] wpisu w kwocie [...] ([...]) zł, III. . orzeka , że do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku , zaskarżona uchwała nie może być wykonana W dniu 3 grudnia 2003 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie kierunków działań Prezydenta Miasta [...] w zakresie współpracy pomiędzy Dzielnicami [...] oraz [...] Miasta [...] a Dzielnicą [...] Miasta [...] . § 1 tej uchwały stwierdza: Rada Miasta [...] wyraża wolę nadania formalnego charakteru współpracy pomiędzy dzielnicami [...] oraz [...] Miasta [...] a Dzielnicą [...] Miasta [...] . Jako podstawę prawną uchwały wskazano art.18 ust.2 pkt 2 i 12a ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. W swej odpowiedzi Gmina Miasta [...] domaga się oddalenia skargi. Wojewoda [...] zarzucił uchwale, po pierwsze, sprzeczność z art.172 ust.2 Konstytucji RP. W ocenie organu nadzoru przepis ten przyznaje możliwość podejmowania współpracy tylko jednostce samorządu terytorialnego (gminie, powiatowi, samorządowemu województwu). Ponieważ ten krąg podmiotów jest zamknięty, więc nie ma żadnej wątpliwości, że takie możliwości współpracy nie posiada jednostka pomocnicza, jaką jest dzielnica Miasta [...] . Gmina uznała, że odwoływanie się w niniejszej sprawie do art.172 ust.2 Konstytucji RP jest bezprzedmiotowe. Przepis ten ogranicza się do stwierdzenia, że Jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Dlatego zdaniem Gminy trudno uzasadnić tym przepisem wniosek, że tylko jednostka samorządu terytorialnego może podejmować współpracę ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Zasady na jakich krajowe społeczności lokalne mogą podejmować współpracę ze społecznościami lokalnymi innych państw wynikają z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art.18 ust.2 pkt 12a tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych zastrzeżone jest do wyłącznej kompetencji rady gminy. Zdaniem Gminy, bezpodstawne jest twierdzenie zawarte w skardze, że uprawnienie do podejmowani współpracy, o jakiej tu mowa, przysługuje wyłącznie jednostkom samorządu terytorialnego czyli gminom, powiatom, województwom. Ustawa o samorządzie gminnym mówi bowiem o współpracy między społecznościami lokalnymi, a taki przymiot przysługuje również mieszkańcom dzielnicy, wsi, osiedla. Podmiotem który podjął uchwałę jest Rada Miasta [...] – organ ustawowo upoważniony do decydowania o współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Zaskarżona uchwała zaadresowana została do Prezydenta Miasta [...] , który ma zadecydować o formie współpracy. Dlatego w ocenie gminy nie została naruszona właściwość do podejmowania rozstrzygnięć w sprawie. Drugim zarzutem Wojewody [...] jest naruszenie art.35 ust.3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym ustalającego, że przekazywanie przez Gminę zadań na rzecz jednostki pomocniczej może następować wyłącznie w statucie jednostki pomocniczej, gdy tymczasem zaskarżona uchwała nie będąc nowelizacją statutu dzielnicy nie mogła poszerzać katalogu zadań przekazanych Dzielnicy. Gmina odpowiada, że statuty dzielnic określają zadania, które gmina przekazała do wykonywania dzielnicom na podstawie art.35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie tych zadań jednostka pomocnicza gminy posiada pewien stopień samodzielności ich realizacji. Nieuprawniony jest jednak wniosek, iż skoro gmina nie przekazała dzielnicy w jej statucie takiego zadania jak "współpraca ze społecznościami lokalnymi innych państw", to nawiązanie takiej współpracy jest wykluczone. Po trzecie, zdaniem Skarżącego Wojewody naruszona została zasada, że przekazaniu nie mogą podlegać takie zadania, które expressis verbis przekazane zostały organom gminy, z tym że tu skarga nie wskazuje źródła tak sformułowanej zasady. Ustawodawca w sposób nie budzący wątpliwości przyznał prawo do współpracy ze społecznościami lokalnymi innych państwa jednostkom samorządu terytorialnego, a nie jednostkom pomocniczym. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, uchwała stanowiąca przedmiot skargi została podjęta bez podstawy prawnej. Do zarzutu tego Gmina nie ustosunkowała się w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo odwołał się w niniejszej sprawie do art.172 ust.2 Konstytucji RP. Jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. W przepisie tym dokonano bowiem dwóch ustaleń pozytywnych.. Po pierwsze, zakres podmiotowy uprawnienia tu określonego nie budzi wątpliwości: jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten należy odczytywać wraz z art.16 ust.1 Konstytucji RP [Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.] oraz art.1 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz.603 ze zm.) [Jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa.]. Oznacza to, że ogół mieszkańców gminy jest gminną wspólnotą samorządową. Dlatego należy uznać za błędną tą część wywodów odpowiedzi na skargę, która próbuje zerwać normatywny związek dwóch pojęć jednostka samorządu terytorialnego oraz wspólnota mieszkańców. Powołany w podstawie zaskarżonej uchwały i w odpowiedzi na skargę art.18 ust.2 pkt 12a ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza żadnej korekty w tym zakresie. Mówi bowiem o współpracy gminy ze społecznościami innych państw. Partnerem polskim jest więc nie dowolnie oznaczona wspólnota, lecz wspólnota gminna. Wbrew temu co twierdzi Wojewoda [...] , z przepisu tego nie wynika jeszcze zakaz współpracy innych grup, w tym – społeczności dzielnicy, sołectwa czy osiedla. Na ten temat art.172 Konstytucji RP nie wypowiada się. Nie ma jednak racji Gmina, gdy w odpowiedzi na skargę twierdzi, że art.18 ust.2 pkt 12a ustawy o samorządzie gminnym reguluje współpracę między społecznościami lokalnymi. Otóż przepis te mówi wyłącznie o współpracy innymi społecznościami. Gmina nie wykazała natomiast, że dzielnica jako jednostka pomocnicza z wszystkimi cechami charakterystycznymi zdeterminowanymi przez ustawę o samorządzie gminnym może nawiązywać we własnym imieniu bądź w imieniu gminy, współpracę ze społecznościami lokalnymi. Rada Miasta [...] w zaskarżonej uchwale zajęła stanowisko że dzielnica jest podmiotem prawa publicznego skoro może prowadzić taką współpracę, nie wskazując jednak podstawy prawnej takiej współpracy. Tymczasem zgodnie z jednolitym stanowiskiem nauki prawa administracyjnego dzielnice są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi gminy dzielnica nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet ułomnej osobowości prawnej. Dlatego ma rację Wojewoda [...] gdy twierdzi, że współpracować może Miasto [...] , a nie – jego dzielnica. Równie trafnie zarzucił Wojewoda [...] , że zaskarżona uchwała narusza art.35 ust.3 pkt 4 ustawy no samorządzie gminnym, ustalający, że przekazywanie przez Gminę zadań na rzecz jednostki pomocniczej może następować wyłącznie w statucie jednostki pomocniczej, gdy tymczasem zaskarżona uchwała nie będąc nowelizacją statutu dzielnicy nie mogła poszerzać katalogu zadań przekazanych Dzielnicy. Gmina odpowiada, że nieuprawniony jest wniosek, iż skoro gmina nie przekazała dzielnicy w jej statucie takiego zadania jak "współpraca ze społecznościami lokalnymi innych państw", to nawiązanie takiej współpracy jest wykluczone. W twierdzeniu tym zawarte jest odwołanie się do domniemania zadań przekazanych jednostce pomocniczej. Jednakże takie domniemanie nie ma żadnej podstawy prawnej w polskim porządku prawnym. Ostatnim zarzutem jest naruszenie zasady (zdaniem Wojewody obecnej w polskim porządku prawnym), że przekazaniu nie mogą podlegać takie zadania, które expressis verbis przekazane zostały organom gminy, z tym że tu skarga nie wskazuje źródła tak sformułowanej zasady. W ocenie Sądu ta część rozumowania strony skarżącej dotknięta jest nieusuwalnym błędem logicznym. Jednostka pomocnicza ze swej definicji nie ma żadnych własnych kompetencji ustawowych. Całość kompetencji i zadań przekazywana jest przez gminę. Zgodnie z regułą, od wielu stuleci nie kwestionowana przez prawników nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet (nie może przekazać innemu podmiotowi prawa, którego nie posiada przekazujący) gmina może wyposażyć jednostkę pomocniczą wyłącznie uszczuplając możliwości działania organów całej gminy. Jest to problem identyczny z tym, który wcześniej istniał przy oznaczeniu przedmiotu referendum lokalnego, gdzie zastanawiano się czy dopuszczalne jest organizowanie referendum w sprawach objętych właściwością organów jednostki samorządu terytorialnego. Jałowe spory w tym zakresie musiał przeciąć ustawodawca stwierdzając w art.2 ust.1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88 poz. 985 ze zm.): W referendum lokalnym .... mieszkańcy .. wyrażają ... swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy ... mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki ... Nietrafność tego ostatniego zarzutu skargi nie ma jednak wpływu na ustalenie sprzeczności zaskarżonej uchwały z art.18 ust.2 pkt 12a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591; zm.: Dz.U.z r. 2002, nr 23, poz.220 i nr 62, poz.558 i nr 113, poz.984 i nr 153, poz.1271 i nr 214, poz.1806; r.2003, nr 80, poz.717 i nr 162, poz.1568) – z wyżej przytoczonych powodów. Mając powyższe na uwadze i orzekając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stosownie do art. 100. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591; zm.: Dz.U.z r. 2002, nr 23, poz.220 i nr 62, poz.558 i nr 113, poz.984 i nr 153, poz.1271 i nr 214, poz.1806; r.2003, nr 80, poz.717 i nr 162, poz.1568) skarga Wojewody na uchwałę Rady Gminy nie podlega opłacie sądowej. Dlatego orzekając na podstawie art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o zwrocie Skarżącemu Wojewodzie [...] całości wpłaconego wpisu w kwocie [...] zł.