II SA/Sz 48/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych Miasta [...] oraz sposobu ich pobierania o d d a l a skargę U Z A S A D N I E N I E: Rada Miasta w dniu 01 grudnia 2003 r. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, 2, 3, 4, i 5 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta [...] oraz sposobu ich pobierania. Wojewoda , działając w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., znak: [...] stwierdził nieważność §5 pkt 4 w/w uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. W uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia wskazano, że Rada Miasta ustalając strefę płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta oraz wysokość stawek opłaty za parkowanie w strefie, w §5 pkt 4 uchwały wysokość stawek opłat abonamentowych sześciomiesięcznych idwunastomiesięcznych pomniejszyła o 50% w przypadku, gdy właścicielem pojazdu jest osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania i zameldowania na pobyt stały w granicach strefy płatnego parkowania. W ocenie Wojewody przyznanie w §5 pkt 4 uchwały prawa do obniżonej o 50% opłaty abonamentowej tylko tym mieszkańcom strefy płatnego parkowania, którzy są właścicielami pojazdów samochodowych i są zameldowani na pobyt stały na obszarze strefy płatnego parkowania, narusza zasadę wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wedle której wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem Wojewody, regulacje zawarte w §5 pkt 4 uchwały w sposób nie uzasadniony różnicują sytuację prawną mieszkańców strefy płatnego parkowania będących użytkownikami pojazdów samochodowych, pozbawiając możliwości skorzystania z uprawnienia do obniżonej stawki abonamentu tych mieszkańców strefy, którzy mieszkają na obszarze strefy lecz nie są zameldowani na pobyt stały (zameldowanie na pobyt czasowy), jak też tych, którzy mieszkają w granicach strefy i nie są właścicielami samochodów lecz użytkują samochody na podstawie umów prawa cywilnego (dzierżawy, leasingu, użyczenia). W tej sytuacji organ stwierdził, że przewidziane w zakwestionowanym przepisie uchwały reguły korzystania z obniżonego abonamentu odnoszą się do mieszkańców strefy użytkujących pojazdy samochodowe i mają na celu, przynajmniej w założeniu, zmniejszenie dolegliwości związanych z koniecznością stałego ponoszenia opłat za parkowanie w strefie, która nie obejmuje całego obszaru miasta. Różnicowanie uprawnień mieszkańców strefy użytkujących pojazdy w zależności od rodzaju zameldowania na terenie strefy i tytułu prawnego na podstawie którego użytkują pojazd samochodowy, nie znajduje żadnego uzasadnienia i narusza wskazane wcześniej zasady konstytucyjne. Dodatkowo, na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał opinię Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zawartą w skierowanym do Prezydenta Miasta wystąpieniu z dnia [...] r. na tle dawniejszych regulacji strefy płatnego parkowania w[...]. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina wnosząc o uchylenie w/w aktu nadzoru z powodu rażącego naruszenia przepisów: - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że ustalając obniżkę opłat dla osób zameldowanych na pobyt stały w strefie płatnego parkowania, będących właścicielami samochodów osobowych, Rada Miasta dopuściła się naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, - art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, jednocześnie wnosząc o zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania. Powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie wykazał sprzeczności uchwały Rady Gminy z prawem, przyznając wręcz, że ustalając opłaty abonamentowe za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania rada gminy może przyznać obniżki w tych opłatach określonym kategoriom użytkowników. Powołany natomiast art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostaje w związku ze sposobem skorzystania przez Radę Miasta z kompetencji wynikającej z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Korzystając z tego uprawnienia Rada Miasta postanowiła przyznać obniżkę opłat abonamentowych właścicielom pojazdów samochodowych zameldowanym na pobyt stały w granicach strefy płatnego parkowania. Jest to, w ocenie Rady, samoistna kategoria użytkowników pojazdów samochodowych i wbrew twierdzeniom organu nadzoru, uznany za nieważny przepis nie jest sprzeczny z prawem, w szczególności nie narusza konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, Ustosunkowując się do przywołanego przez Wojewodę pisma Rzecznika Praw Obywatelskich, który podniósł zarzut niekonstytucyjności ulg przyznanych niektórym mieszkańcom strefy płatnego parkowania we wcześniejszym zarządzeniu Prezydenta Miasta dotyczącym opłat za parkowanie samochodów osobowych w strefie płatnego parkowania w Szczecinie, skarżąca stwierdziła, że jest to argument pozaprawny, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta nie zostało zaś zaskarżone i obowiązywało w niezmienionym kształcie do daty podjęcia nowej uchwały w tej sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie uznając za nie trafne zarzuty skargi i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania i opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Stosownie do art. 13b ust. 3 w/w ustawy rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Ustalając strefę płatnego parkowania rada może m.in. wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje uprawnienie Rady Miasta do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody stał się zapis zawarty w §5 pkt 4 uchwały Rady Miasta nr XIII/269/03 określający podmioty uprawnione do skorzystania z 50% bonifikaty przy zakupie abonamentów sześciomiesięcznych i dwunastomiesięcznych. Zdaniem Wojewody, zapis ten narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się polski system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa stanowiąca lex generalis w stosunku do innych unormowań (np. art. 33, art. 60, art. 70 ust. 4 Konstytucji). Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa. W oparciu o dotychczasowe i utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego sprzed uchwalenia nowej Konstytucji, zaakceptowane pod rządami Konstytucji z 1997 r. (zob. wyrok z 5 listopada 1997 r., TK 22/97) zasada równości najogólniej rzecz ujmując oznacza: 1) nakaz równego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, 2) dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań, 3) wiązanie równości z zasadą sprawiedliwości. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą natomiast zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących kryteriach. Kryteria te muszą mieć: – po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści, czyli wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (zob. orzeczenie TK z 12 grudnia 1994 r., K. 3/94), – po drugie, kryteria te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych, – po trzecie, kryteria te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (zob. orzeczenie TK z 23 października 1995 r., K. 4/95). Ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się norma postępowania i opisanie elementów ich sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne. Aby ustalić, czy zróżnicowanie jest zgodne z Konstytucją należy poddać analizie kryterium (kryteria) w oparciu o które dokonano zróżnicowania. Innymi słowy trzeba stwierdzić, czy wprowadzone kryterium zróżnicowania jest merytorycznie usprawiedliwione, ostatecznie – czy jest sprawiedliwe. Rada Miasta w §5 pkt 4 uchwały przyjęła, że opłaty abonamentowe sześciomiesięczne i dwunastomiesięczne, pomniejsza się o 50% w przypadku, gdy właścicielem pojazdu jest osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania i zameldowania na pobyt stały w granicach strefy płatnego parkowania. W ocenie Wojewody, regulacja ta w sposób nieuzasadniony zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców strefy płatnego parkowania będących użytkownikami pojazdów samochodowych, pozbawiając możliwości skorzystania z uprawnienia do obniżonej stawki abonamentu tych mieszkańców strefy, którzy mieszkają na obszarze strefy lecz nie są zameldowani na pobyt stały oraz tych, którzy mieszkają w granicach strefy i nie są właścicielami samochodów lecz użytkują je na podstawie umów prawa cywilnego (dzierżawy, leasingu, użyczenia). Ocena zasadności dokonanego przez Radę Miasta zróżnicowania w kontekście jego merytorycznych argumentów jest o tyle utrudniona, że uchwała nie zawiera uzasadnienia. Przesłanek przyjętego w kwestionowanym §5 pkt 4 uchwały rozwiązania nie posiada również uzasadnienie Prezydenta Miasta wprowadzenia stref płatnego parkowania w [...]. Z brzmienia przywołanego wyżej §5 pkt 4 uchwały wynika m.in., że prawo do obniżonej stawki abonamentu posiadają osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania i zameldowania na pobyt stały w granicach strefy płatnego parkowania. O ile kwestią nie budzącą wątpliwości jest możliwość i uzasadnienie ustanowienia innej, preferencyjnej opłaty dla mieszkańców strefy płatnego parkowania, o tyle istotne wydaje się poddanie osądowi zastosowane rozróżnienie mieszkańców strefy na osoby jednocześnie zamieszkałe i zameldowane na pobyt stały oraz na pozostałych mieszkańców strefy. Przyjęty wskaźnik dzieli mieszkańców strefy płatnego parkowania (m.in.) według czasokresu zameldowania się. Analizując dopuszczalność takiego zróżnicowania należy ustalić sytuację faktyczną adresatów uchwały. Sytuacja faktyczna zarówno osób zameldowanych na pobyt stały jak i zameldowanych na pobyt czasowy w kontekście obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie w miejscu swego zamieszkania, które objęte zostało strefą płatnego parkowania, jest tożsama. Obie grupy osób, bez względu na swój wybór, zostały, zgodnie z uchwałą Rady Miasta, objęte obowiązkiem uiszczania opłaty za parkowanie w miejscu swego zamieszkania. Obie grupy osób są faktycznymi mieszkańcami strefy a formalny charakter dopełnienia czynności meldunkowych potwierdzający ich pobyt i zamieszkiwanie w strefie, wynika z tej samej czynności materialnotechnicznej - zameldowania się. W sposób uzasadniony można zatem przyjąć, iż sytuacja faktyczna i prawna osób zameldowanych na terenie strefy jest co najmniej podobna. Rozważając kwestię zasadności przyjętego w uchwale wyłączenia z możliwości skorzystania z ulgi abonamentowej osób zameldowanych na pobyt czasowy zastanowić się również trzeba nad racjonalnością przesłanek uzasadniających odmienne ich traktowanie. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 2 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące uważa się w szczególności: 1) wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego, 2) pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych, 3) odbywanie czynnej służby wojskowej, 4) pobyt w zakładach karnych i poprawczych, aresztach śledczych, schroniskach dla nieletnich i zakładach wychowawczych. Należy mieć na uwadze, iż 50% ulga dotyczy wyłącznie zakupu abonamentu sześciomiesięcznego i dwunastomiesięcznego oraz generalną zasadę stanowiącą, że zameldowanie na pobyt czasowy w tej samej miejscowości nie powinno przekraczać okresu dłuższego niż 2 miesiące, poza sytuacjami wyjątkowymi o których wystąpieniu ostatecznie decyduje właściwy organ meldunkowy gminy (art. 8 ust. 2 w/w ustawy). Zatem nawet w sytuacji zachowania, jako warunku do ulgi przy nabywaniu abonamentu o którym mowa w §5 pkt 2 lit. f) i g), przesłanki zameldowania i przyjęcia równouprawnienia zarówno osób zameldowanych na pobyt stały jak i czasowy, przy odpowiednim zredagowaniu treści danego wyrażenia normokształtnego, sytuacje nabycia abonamentu z określoną ulgą byłyby wyjątkowe. Trudno zaakceptować tezę, że waga interesu, któremu miało służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów §5 pkt 4 uchwały stało w odpowiedniej proporcji do wagi interesu podmiotów podobnych, których prawa zostałyby naruszone w wyniku nierównego potraktowania. Odnosząc się jeszcze do przyjętego przez Radę Miasta założenia, że uprawnionymi do 50% bonifikaty przy nabyciu abonamentu mają być osoby zamieszkałe i zameldowane na terenie strefy płatnego parkowania, za uzasadnione wydaje się również podniesienie trafności użytego zastrzeżenia dotyczącego jednoczesnego spełnienia przesłanek "zamieszkiwania" i "zameldowania" na terenie strefy. Kryterium zgodnie z którym wyodrębnia się obywateli odznaczających się cechą istotną relewantną powinno być łatwe do ustalenia i stosowania (por. orzeczenie TK z 4 lutego 1997 r., P. 4/96). Fakt zameldowania się wynika z prowadzonej ewidencji ludności i dokumentów urzędowych. Problematyczne wydaje się za to ustalenie sposobu w jakim miałaby być ustalana i weryfikowana okoliczność zamieszkiwania danej osoby fizycznej w momencie zakupu abonamentu. Rada Miasta charakteryzując osoby uprawnione do skorzystania z 50% bonifikaty przy zakupie określonych abonamentów wskazała ponadto, że osobami tymi mogą być właściciele pojazdów. Bez wątpienia kryterium to w sposób jasny określa cechę wspólną mieszkańców strefy (którzy jak przedstawiono wyżej mieli być ponadto zamieszkali i zameldowani na pobyt stały w jej obszarze), według tytułu prawnego do pojazdu. Zważyć należy, czy uzasadnione było kryterium, według którego osoby fizyczne, nawet zameldowane na pobyt stały, zostały przez kwestionowany przepis różnie potraktowane. Należy odpowiedzieć na pytanie, czy usprawiedliwione jest uprzywilejowanie osób będących właścicielami pojazdów samochodowych w stosunku do osób będących użytkownikami pojazdów samochodowych na podstawie innych tytułów prawnych? Obie grupy użytkowników pojazdów są w tej samej sytuacji faktycznej – zostały w miejscu swego zamieszkania objęte strefą płatnego parkowania i koniecznością uiszczania stosownych opłat. Koniecznością opłaty zostali objęci zarówno właściciele pojazdów jak i inne osoby użytkujące pojazdy samochodowe, np. w oparciu o umowę kredytu a stanowiące własność banku do czasu jego pełnej spłaty. Celem wprowadzonej ulgi miało być, jak można domniemywać, zmniejszenie dolegliwości związanych z koniecznością stałego ponoszenia opłat za parkowanie w strefie, która nie obejmuje całego miasta. Przyjętą relewantność badanego kryterium trudno odnieść do celów uchwały z dnia [...] r. W konkluzji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zastosowane przez Radę Miasta w §5 pkt 4 uchwały kryterium pomniejszenia wysokości abonamentów o których mowa w §5 pkt 2 lit. f) i g) uchwały, jako okoliczność uzasadniająca odmienne traktowanie poszczególnych kategorii osób mieszkających w strefie płatnego parkowania, nie posiada cech, które usprawiedliwiałyby przyznanie nierównej pozycji prawnej właścicieli pojazdów zamieszkałych i zameldowanych na pobyt stały od pozostałych mieszkańców strefy nie posiadających zameldowania na pobyt stały lub będących użytkownikami pojazdów samochodowych na podstawie innych tytułów prawnych. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały należało uznać go za uzasadniony. Za zawiadomienie takie nie można bowiem uznać pisma Wojewody z [...] r. i wyrażonej w nim prośby opartej na art. 88 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 91 ust. 5 cyt. ustawy w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nakłada na organ nadzoru obowiązek zawiadomienia organu gminy o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z tezą uchwały NSA podjętej w składzie 7 sędziów z 21 października 2002 r. (OPS 9/02, ONSA 2003/2/43) brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. O wadze tego naruszenia decyduje Sąd w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Rozpatrując niniejszą sprawę, skład orzekający stwierdził, że formalny brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.