II SA/Wr 567/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia nSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 20 grudnia 2001 r. nr XXVIII /188/01 w przedmiocie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1) stwierdza, iż zaskarżona uchwała w części objętej treścią paragrafu trzeciego została wydana z naruszeniem prawa, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części, w której w punkcie pierwszym niniejszego wyroku stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego a przekazanej do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jest uchwała Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 20 grudnia 2001 r., Nr XXVIII/188/01, w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Zawadzkie na rok 2002. Uchwałę podjęto na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W treści § 3 przewidziano, iż uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie 14 dni po dniu ogłoszenia. Zapis ten zakwestionował Wojewoda Opolski i wniósł o stwierdzenie jego nieważności uznając, że naruszony został art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718). Jak podniesiono, uchwała w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zatem Rada Miejska w Zawadzkiem nie była upoważniona do zarządzenia publikacji uchwały w tej sprawie w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Treść ustawy również nie przewiduje takiego obowiązku. Odpowiadając na skargę, Gmina Zawadzkie wniosła o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż dotyczy praw i obowiązków nieograniczonego kręgu adresatów mieszkających na terenie miasta i gminy Zawadzkie. Program będzie realizowany przez wszystkie organizacje i instytucje gminne, co nadaje mu walor aktu prawa miejscowego. Nadto wskazano przykłady innych gmin, których programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002 zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona uchwała narusza prawo. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy uchwała w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, do wydania której corocznie zobowiązana jest rada gminy (art. 41 ust. 2 ustawy), jest bądź nie jest aktem prawa miejscowego. Od odpowiedzi na tak postawione pytanie zależeć będzie ocena prawidłowości § 3 uchwały Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 20 grudnia 2001 r., Nr XXVIII/188/01, zarządzającego ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie statuuje definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wskazują na pewne cechy wspólne takiego aktu. W szczególności winien być kierowany do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i ma zawierać postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zważywszy na swoją treść, obejmującą w szczególności zadania związane z udzielaniem pomocy osobom i rodzinom, dotkniętym problemem alkoholowym, zapobieganiem występowaniu negatywnego społecznie zjawiska alkoholizmu oraz wspomaganiem działalności jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 ustawy), nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego "wskazówki dla poszczególnych podmiotów realizujących zadania ustawowe na poziomie gminy, określać może zasady ich współpracy, wskazywać szczegółowo środki podejmowane w związku z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych" (R.Sawuła "Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Tekst ustawy z komentarzem, orzecznictwem i aktami wykonawczymi" Wyższa Szkoła Administracji i Zarządzania w Przemyślu - Rzeszów 2003, s.77). Powyższe skłania do wniosku, że gminny program, o którym mowa w treści art. 41 ust. 2 ustawy nie posiada waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, zatem za słuszne należało uznać stanowisko Wojewody Opolskiego o braku upoważnienia Rady Gminy w Zawadzkiem do zarządzenia o jego publikacji. W konsekwencji stwierdzić należy, że treść § 3 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z cyt. wyżej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w szczególności z jej art. 13 pkt 2, zgodnie z którym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają jedynie akty prawa miejscowego. Przedstawionego stanowiska Sądu nie może zmienić okoliczność, iż w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego zostały opublikowane programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych z innych gmin. Ze względu na to, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od dnia jej podjęcia upłynął okres przekraczający jeden rok, zgodnie z art.. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w żądanym zakresie, o co wnosił Wojewoda Opolski i w związku z tym należało zgodnie z art. 94 ust. 2 powyższej ustawy w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec o jej niezgodności z prawem w części objętej treścią § 3 . Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.