II SA/Bd 271/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym Przewodniczący : sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.), Sędziowie NSA Wiesław Czerwiński, Asesor WSA Mirella Łent, Protokolant Mariusz Pstruś, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji ogrodu działkowego oddala skargę IISA/Bd 271/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2003r. Nr [...] Prezydent B. orzekł o likwidacji czasowego pracowniczego ogrodu działkowego [...] w B., przy ul. [...] i [...], na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...] i [...], obręb [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996r. Nr 85, poz. 390 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w/w działki stanowią własność Skarbu Państwa. Użytkowane były przez Zakłady [..] w B., których następcą prawnym są Zakłady [...] S.A., a umową notarialną z dnia [...] 1994r. grunty te zostały oddane w leasing Zakładom [...] S.A. W dniu [...] 1992 roku za zgodą Wojewody [...], jako organu założycielskiego Spółka ta przekazała przedmiotowe grunty w użytkowanie na okres nie krótszy niż 5 lat na organizację czasowego ogrodu działkowego Związkowi D. - Zarządowi w B. W związku z wystąpieniem o przeniesienie prawa własności pozostających w leasingu gruntów S. S.A. wystąpiła o likwidację czasowego pracowniczego ogrodu działkowego. Organ I instancji ustalił ponadto, że ogrody powstały w sposób nieformalny na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod przemysł, za zgodą Zakładów [...], a także, że przekazanie gruntu nastąpiło ze względów podatkowych. Zdaniem Prezydenta B., określenie terminu, na jaki nastąpiło przekazanie użytkowania gruntów na czasowe założenie ogrodu pracowniczego poprzez wyznaczenie wyłącznie dolnej czasowej granicy wskazuje, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 11 ust.2 powołanej ustawy regulujące tryb likwidacji czasowych pracowniczych ogrodów działkowych. Od decyzji tej odwołał się Związek D. Zarząd w B. podnosząc, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, iż przedmiotowy ogród działkowy ma charakter ogrodu czasowego. Zdaniem strony odwołującej się nie ma wątpliwości, że ogród działkowy, którego dotyczy niniejsze postępowanie ma charakter ogrodu stałego, wobec czego jego likwidacja winna nastąpić w trybie przepisów art. 20 i następnych, a nie art. 11 w/w ustawy, jak to uznał organ orzekający. Na potwierdzenie reprezentowanego stanowiska powołano się na protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] 1992r., którym nastąpiło przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie na rzecz Związku D. Jako podstawę przekazania wskazano w nim ustawę z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Jednocześnie zaznaczono, że przekazanie następuje na okres nie krótszy niż 5 lat. Podpisanie protokołu zdawczo - odbiorczego poprzedziła zgoda Wojewody [...]. Pracowniczy ogród działkowy jest zarejestrowany w Związku D. Jak podnosił odwołujący się nie ma wątpliwości, że ogród ten jest pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż stosownie do treści art. 11 ust.3 w/w ustawy czasowy pracowniczy ogród działkowy stał się ogrodem stałym. W terminie określonym w art. 11 ust.2 ustawy nie została bowiem wydana decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego. Oznacza to, że ewentualna likwidacja możliwa jest wyłącznie w oparciu o przepisy przytoczonej ustawy, z zachowaniem trybu określonego w art. 22 i następnych. Decyzją z dnia [...] 2004r. Nr [...] Wojewoda [...], powołując się na przepisy art. 138 § l pkt 2 k.p.a. w związku z art.105§1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że brak jest materialnoprawnych podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996r. Nr 85, poz. 390 ze zm.). Powołują się na przepis art. 8 ust. ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu obowiązującym w dacie podpisania protokołu zdawczo - odbiorczego (l sierpnia 1992r.) organ II instancji wskazał, że przekazaniu Związkowi D. pod pracownicze ogrody działkowe podlegały grunty będące we władaniu Skarbu Państwa, a organem upoważnionym do ich przekazania były terenowe organy administracji publicznej (Kierownik Urzędu Rejonowego). Z kolei przepis art. 11 ust. l ustawy stanowił, że na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Przepis ten nie wskazywał jednak innego podmiotu do przekazania gruntu. Należy zatem przyjąć, że również grunty pod czasowe ogrody działkowe powinny być przekazane przez terenowe organy administracji państwowej i winno to dotyczyć gruntów znajdujących się w dyspozycji Skarbu Państwa. Tymczasem przedmiotowe grunty w dacie podpisania protokołu zdawczo -odbiorczego ( [...] 1992r.) znajdowały się w użytkowaniu wieczystym Zakładu S. Decyzją z dnia [...] 1992r. Nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] 1990r. prawa użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowych gruntów jak i własności posadowionych na nim budynków. Powoływany przez strony protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu [...] 1992r. sporządzony został pomiędzy Zakładem [...] i Związkiem D. w Wojewódzkim Zarządem w B., nie było to zatem przekazanie gruntu w trybie administracyjnym w rozumieniu w/w przepisów ustawy, ale w drodze czynności cywilno - prawnej. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności powstania ogrodu implikują ustalenie, że przekazanie gruntów przez Zakłady S. na rzecz Związku D. nastąpiło bez formy prawem przewidzianej. Do czynności tej nie mają zatem zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zakłady S. S.A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i nie zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996r. Nr 85, poz. 390 ze zm.). Wywodzono, że skoro Związek D. Zarząd Okręgowy w B. zarejestrował Ogród Działkowy [...] w rejestrze ogrodów działkowych, (aczkolwiek rejestracja nastąpiła sprzecznie ze statutem POD i prawem), to należy taki ogród zlikwidować w trybie przepisów powołanej ustawy. Zdaniem skarżących zakładów organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnął wprost problemu, czasowy ogród działkowy istnieje w sensie prawnym. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy ogród, którego likwidacji domagają się skarżące zakłady ma status pracowniczego ogrodu działkowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), a w konsekwencji czy podlega przepisom tej ustawy. Poza sporem pozostaje, że w dniu [...] 1992 roku Zakłady S. B., których następcą prawnym są skarżące Zakłady Sklejek S.-M. S.A przekazały przedmiotowe grunty na okres nie krótszy niż 5 lat na organizację czasowego ogrodu działkowego Związkowi D. - Zarządowi w B. W tym stanie rzeczy należy odpowiedzieć na pytanie, czy czynność ta, choć podjęta z powołaniem się na przepisy ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wywołała zamierzony skutek prawny, to jest innymi słowy, czy w jej wyniku utworzony został czasowy pracowniczy ogród działkowy. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie uchylił się od rozstrzygnięcia tego problemu, a wręcz jednoznacznie uznał, że przekazanie gruntów w użytkowanie PZD w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bez zachowania trybu i zasad określonych w omawianej ustawie implikuje uznanie, że czynność ta nie mogła wywołać skutków w sferze prawa administracyjnego. Art.8 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie przekazania gruntów (1 sierpnia 1992r.) stanowił, że grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Związkowi D. Grunty pozostają własnością Państwa. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w braku szczególnego unormowania trybu przekazywania gruntów pod czasowe pracownicze ogrody działkowe, w świetle art. 11 omawianej ustawy organem właściwym do przekazania tych gruntów był również ówczesny organ administracji państwowej, który władny był wydać decyzję o lokalizacji czasowego pracowniczego ogrodu działkowego. Formą czynności prawnej zastrzeżoną dla wywołania określonego w cytowanej ustawie skutku tj. powstania czasowego pracowniczego ogrodu działkowego mogła być jedynie decyzja administracyjna, jako akt o charakterze konstytutywnym. W konsekwencji tak przyjętej interpretacji przepisów ustawy należało uznać, że zarówno Zakłady S. B., jak i Związek D. Wojewódzki Zarząd w B. jako strony umowy zawartej w dniu [...] 1992r. nie były legitymowane do podjęcia czynności prawnych wywołujących skutek prawny w postaci powstania pracowniczego ogrodu działkowego. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 1987r. w sprawie III ARN 29/87 (LEX nr 10886), w którym Sąd ten stwierdził, że: "Utworzenie pracowniczych ogrodów działkowych przez przedsiębiorstwa na rzecz swoich pracowników nawet przy założeniu, że jest to tymczasowy ogród działkowy jest prawnie niedopuszczalne, jeśli ogród taki jest tworzony z pominięciem trybu i zasad określonych w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych." Skoro zatem przedmiotowy ogród powstał z pominięciem trybu i zasad określonych w ustawie, to dokonanie innych czynności prawnych lub faktycznych, które ten skutek miały wywołać pozostaje na gruncie przepisów tej ustawy prawnie bezskuteczne. Z tego względu nie może implikować odmiennej oceny trafności zaskarżonej decyzji podnoszony przez skarżące zakłady fakt rejestracji ogrodu w Polskim Związku Działkowców. Rejestr pracowniczych ogrodów działkowych nie ma charakteru rejestru publicznego, a wpis w nim nie wywołuje skutków o charakterze konstytutywnym, co oznacza, że wpis do tego rejestru nie ma znaczenia z punktu widzenia powstania bądź likwidacji pracowniczego ogrodu działkowego. Rejestracja ma charakter czysto formalny i jest prowadzona dla celów ewidencyjnych. W świetle powyższych ustaleń stanu faktycznego i dokonanej prawidłowo przez Wojewodę [...] interpretacji przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych uprawnioną jest konkluzja, że skoro założenie przedmiotowego ogrodu było skutkiem czynności cywilnoprawnej, to rozwiązanie tej umowy nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zatem skutki prawne powstania tego ogrodu muszą być oceniane w kontekście przepisów prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W konsekwencji Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że brak jest materialnoprawnych podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie likwidacji przedmiotowego ogrodu. Bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania wynika z braku przepisu prawa dającego podstawę do uwzględnienia żądania likwidacji ogrodu i wydania decyzji co do istoty. Granice postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji wyznaczyły obowiązujące przepisy, regulujące jedynie likwidację pracowniczych ogrodów działkowych. Brak materialnoprawnych podstaw do orzeczenia przez organ administracji w przedmiocie likwidacji ogrodu, który nie podlega przepisom ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych determinował umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105§1 k.p.a. W tym stanie sprawy, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.