II OSK 1422/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 140/04 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta K z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Okręgowego oraz sądów rejonowych na kadencję w latach 2004-2007 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od M. R. na rzecz Miasta K. kwotę 270 (słownie: dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 140/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M. R. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Okręgowego oraz sądów rejonowych na kadencję w latach 2004-2007. Skarżąca zarzuciła powyższej uchwale naruszenie art. 162 § 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Zaskarżona uchwała została podjęta, gdy Rada nie dysponowała jeszcze informacjami z Krajowego Rejestru Skazanych oraz od Policji o wszystkich kandydatach na ławników. Zdaniem strony Skarżącej stwarzało to niebezpieczeństwo dokonania wyboru ławnika, który nie spełnia wymogu nieskazitelnego charakteru czyli z mocy ustawy wykluczony z kręgu kandydatów na ławników (art.158 § 1 pkt 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych). Nadto, w skardze zarzucono Radzie naruszenie art. 158 § 1 pkt 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Na listach kandydatów na ławników znalazły się osoby, co do których Policja zgromadziła negatywne opinie, albo – prowadzi przeciwko nim postępowanie przygotowawcze. Kolejny zarzut to naruszenie art. 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Naruszenie miało polegać na uwzględnieniu kandydatur zgłoszonych przez partie polityczne oraz stosowaniu klucza partyjnego przy wyborze kandydatów zaakceptowanych. Wreszcie skarżąca zarzuciła Radzie naruszenie art. 160 § 1 w zw. z art. 163 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Zdaniem Skarżącej to nie Rada dokonała wyboru, ale Zespół Opiniodawczy, bo tylko jego propozycja została poddana pod głosowanie. Stwierdziwszy swą właściwość Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że Skarżąca M. R. jest legitymowana do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wybór ławników. Skarżąca ubiegała się o taki wybór, lecz jej kandydatura nie została zaakceptowana, zaś ławnikami wybrano innych kandydatów. Zaskarżona uchwała negatywnie załatwiła więc m.in. sprawę M. R. Przesądza to o uznaniu, że interes prawny Skarżącej był bezpośrednio zaangażowany w niniejszej sprawie czyli spełniony został wymóg określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podzielił zarzut skargi. Uchwała została podjęta, pomimo że Rada nie otrzymała jeszcze od Policji informacji o wszystkich zgłoszonych kandydatach. Zarzut naruszenia art. 162 § 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych znajduje - zdaniem Sądu- oparcie w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że Rada naruszyła interes prawny Skarżącej, gdyż swoim działaniem sprzecznym z prawem pomniejszała szansę Skarżącej na uzyskanie poparcia radnych, wystarczającego dla wyboru na ławnika. Dlatego Sąd uznał, że powyższe uchybienie proceduralne naruszyło konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym naruszony został interes prawny Skarżącej, co dawało oparcie dla jej legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu sądowym (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stwierdzone przez Sąd uchybienie narusza konstytucyjne prawo do sądu, zdolnego do prawidłowego orzekania (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz prawo obywateli do uczestniczenia w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w charakterze ławników (art. 182 Konstytucji RP). Dlatego naruszenie prawa przez Radę Miasta K. w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, godzi w same podstawy konstytucyjnego ustroju wymiaru sprawiedliwości i demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Sąd wywiódł, iż nie miał podstaw do ograniczenia stwierdzenia nieważności do wyboru jedynie tych ławników, na temat których głosujący radni nie dysponowali informacjami od Policji. Zaskarżona uchwała nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, lecz załatwieniem sprawy indywidualnej (choć dotyczącej kilku tysięcy kandydatów). Uchwała nie jest też mechanicznym zapisaniem w jednym dokumencie około 700 indywidualnych rozstrzygnięć adresowanych pojedynczo wyłącznie do wybranych ławników, lecz – aktem wybrania grupy ławników spośród wszystkich zgłoszonych kandydatów. Tak jak każdy konkurs czy wybory powszechne, wybory ławników polegają na przedstawieniu wszystkich kandydatów i dopiero w następnej kolejności dopuszczalne jest prawnie skuteczne wyrażenie przez głosujących swoich preferencji. Dopiero podsumowanie wyników głosowania daje końcowy rezultat. Sąd podniósł również, że ocena pozostałych zarzutów skargi okazała się niemożliwa wobec braku pełnej dokumentacji sprawy. W szczególności w aktach sprawy przekazanych Sądowi brakuje dokumentacji zgłaszania kandydatów. Pomimo tych braków materiału dowodowego, kierując się zasadą ekonomii procesowej (art. 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd zrezygnował z żądania uzupełnienia akt, skoro wydanie wyroku było możliwe już na pierwszej rozprawie. Niezależnie bowiem, jaka byłaby ocena pozostałych aspektów procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, jak i – samego głosowania, to i tak w każdym przypadku należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały z powodu braku (w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały) informacji od Policji na temat wszystkich zgłoszonych kandydatów- konkluduje Sąd. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Miasto K. reprezentowane przez radcę prawnego U. T. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) poprzez orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie sprzecznym z powołanymi przepisami prawa; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację, iż strona skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały o wyborze ławników oraz, że przedmiotowa uchwała reguluje sprawę z zakresu administracji publicznej, – art. 162 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez błędną wykładnię, iż Rada Miasta K. podjęła zaskarżona uchwałę bez zasięgnięcia informacji od organów Policji oraz stwierdzenie nieważności uchwały w całości, 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i braku dokonania analizy całego materiału w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2004 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, iż przy rozpoznaniu sprawy nie zapoznał się z całą dokumentacją, w sposób nieuzasadniony dając pierwszeństwo zasadzie ekonomii procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Co prawda w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 22 października 2003 r. w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w K. oraz sądów rejonowych na kadencję 2004-2007 wniosło Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta, a nie organ Miasta (gminy) podejmujący przedmiotową uchwałę, tj. Rada Miasta K., to należy przyjąć – mając na uwadze, iż Prezydent Miasta K. uczynił to za gminę K., w tym Radę Miasta K., co ta uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. expressis verbis potwierdziła – że skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot uprawniony stosownie do wymagań przywołanego wyżej przepisu art. 173 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji należało przejść do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na zasadach określonych art. 183 § 1 ww. ustawy, rozpoczynając od oceny zarzutu nieważności postępowania w związku z orzekaniem przez sąd pierwszej instancji w składzie sprzecznym z wymogami ustawowymi w tym zakresie (dwóch sędziów spoza WSA w Krakowie). Odnosząc się do tego zarzutu trzeba zauważyć, że przepis art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) stanowiący, że w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu, nie może być stosowany w wojewódzkich sądach administracyjnych z pominięciem przepisów szczególnych o charakterze przejściowym zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W szczególności należy mieć na uwadze treść art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających, który stanowi, że do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, Prezes NSA może delegować sędziego NSA do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Użycie sformułowania "do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych" wskazuje, że celem tego przepisu jest zapewnienie warunków do podjęcia działalności orzeczniczej przez tworzone dopiero wojewódzkie sądy administracyjne, które nie mają jeszcze odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich. Prowadzi to do wniosku, że odpowiednio stosowany przepis art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie może być odnoszony do sędziów NSA delegowanych do wojewódzkich sądów administracyjnych na podstawie art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, że wydanie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym, złożonym z dwóch sędziów NSA i jednego sędziego WSA skutkuje nieważnością postępowania. Usprawiedliwione podstawy ma natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a to z tego względu, iż sąd uznał, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a taką niewątpliwie jest zaskarżona uchwała, wystarczy "bezpośrednie zaangażowanie" czyjegoś interesu prawnego. Skoro Skarżąca – argumentuje sąd – ubiegała się o wybór na ławnika, zaś ławnikami wybrano inne osoby to negatywnie załatwiono jej sprawę. Owo negatywne załatwienie sprawy M. R. przesądza, w ocenie sądu, o spełnieniu wymogu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę Rady Miasta K. w trybie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (zob. pkt 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tymczasem trzeba pamiętać, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest kształtowany na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma nie ten kto ma w tym interes prawny, ale ten czyj interes prawny zostanie naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga odnosi skutek. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Jeżeli tak to warunkiem uznania legitymacji Skarżącej w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez nią interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie Jej interesu prawnego. Sam fakt niewybrania Skarżącej na ławnika nie jest jeszcze naruszeniem Jej interesu prawnego. Żaden przepis prawa nie gwarantuje jej bowiem takiego wyboru. Wręcz przeciwnie, kandydując trzeba liczyć się z tym, że nie zostanie się wybranym. To zaś oznacza, że z naruszeniem interesu prawnego kandydatów na ławników w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia wówczas gdy niewybranie kandydata nastąpiło w wyniku naruszenia prawa, w szczególności przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych regulujących tryb zgłaszania kandydatów na ławników i ich wyboru. Takim przypadkiem może być podnoszone przez Sąd działanie Rady Miasta K. sprzeczne z prawem, pomniejszające szansę Skarżącej na uzyskanie poparcia radnych wystarczającego dla wyboru ławnika, tyle że działanie to musi być jednoznacznie stwierdzone, co w sytuacji orzekania przez sąd bez kompletu materiałów nie było do końca możliwe. Jeżeli bowiem znalazłby potwierdzenie w aktach sprawy fakt, podnoszony przez Radę Miasta K., że Radzie przekazano na sesji kiedy wybierała ławników ogólną informację Policji, stwierdzającą, że w stosunku do wszystkich kandydatów Policja nie posiada informacji uniemożliwiających ich kandydowanie, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogłoby to mieć wpływ na ocenę legitymacji Skarżącej, kształtowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na innych zasadach niż powszechnie przyjęte, jednocześnie przesądzając o zasadności kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 162 § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Niezależnie od tego trzeba podnieść, że nie znajduje podstaw stanowisko Sądu o braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego części zakwestionowanej uchwały wobec odrębnych regulacji § 1 odnoszących się do wyboru ławników do Sądu Okręgowego i poszczególnych sądów rejonowych. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.