II SA/Łd 489/02

Dnia 6 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi K. W. i T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] , znak [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. W. i T. W. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w W. odmówił K. i T. małżonkom W. zam. Ś. ul. A nr 9 udzielenia pozwolenia na użytkowanie dwóch obiektów budowlanych: budynku letniskowego oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działce o nr geodezyjnym 1302/9 położonej w miejscowości M, gm. W. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji stopnia podstawowego wskazał, iż w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] oraz zmienionym uchwałą Nr [...] z dnia [...] działka będąca przedmiotem postępowania znajduje się w terenach upraw rolnych, gdzie obowiązuje całkowity zakaz budownictwa. Od tej decyzji odwołanie wnieśli K. i T. W. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000 r. , Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uzyskanie pozwolenie na użytkowanie wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego jest uzależnione od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od spełnienia wymogów określonych w art. 58 powołanej wyżej ustawy-Prawo budowlane. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] teren, na którym zrealizowano samowolnie przedmiotowe obiekty przeznaczony jest pod uprawy rolne z całkowitym zakazem budownictwa, decyzja organu I instancji jest zasadna. Ponadto wszczęte na mocy uchwały Rady Gminy w W. z dnia [...] postępowanie administracyjne w sprawie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi M. nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli K. i T. W. domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zawieszenia postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podniesiono kwestie związane z możliwościami finansowymi gminy, rozwojem gospodarczym gminy oraz ograniczeniami wynikającymi z ochrony terenów Z. Parku Krajobrazowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc między innymi, iż teren na którym zrealizowano samowolnie przedmiotowe obiekty, zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] ze zm. wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] przeznaczony jest pod uprawy rolne z całkowitym zakazem budownictwa. Działania inwestycyjne, w zakresie uzbrojenia terenu dokonane za zgodą władz gminy W. przez właścicieli działek położonych na terenie Z. Parku Krajobrazowego doprowadziły do przekształcenia działek rolnych w działki rekreacyjne, a tym samym wystąpiła niezgodność sposobu ich użytkowania z przeznaczeniem określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. Zdaniem organu odwoławczego wszczęte na mocy uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] postępowanie administracyjne w sprawie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi M. nie może stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zawieszenia postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec faktu posiadania przez skarżących gospodarstwa rolnego na terenie gminy W. sprawa dotycząca utworzenia zabudowy zagrodowej na działkach położonych w miejscowości K. bądź K. może być przedmiotem odrębnego postępowania. Pozostałe podniesione w skardze kwestie nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanych obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 kpa ). Dowodem zaś może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy ( art. 75 § 1 zdanie pierwsze kpa ). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie walor okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy i warunkującej zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego miał okres samowolnego wzniesienia przez inwestorów obiektów budowlanych. W decyzji z dnia [...] Starosta W. przyjął, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w 1995 r. i jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm. ), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. W składanych w toku postępowania administracyjnego pismach inwestorzy podnosili zaś, iż sporne obiekty budowlane wzniesione zostały przez nich w 1994 r. Ten okres wskazali również w skardze skierowanej do NSA, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi. Okoliczność ta nie została jednak w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wyjaśniona przez organy obu instancji, a ma ona – jak już powyżej wskazano – decydujące znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego przez inwestorów wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowych obiektów. Jeśli bowiem obiekty te wzniesione zostały w 1994 r., to w niniejszej sprawie z mocy art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. będą miały zastosowanie przepisy poprzednio obowiązujące prawa, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w tym legalizujące zaistniałą samowolę w przypadku ustalenia braku negatywnych przesłanek, o których stanowi art. 37 ust. 1 tej ustawy. Skarżący podnosili również, iż obowiązujący w dacie realizacji przez nich obiektów budowlanych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzony uchwałą Nr [...] z [...] nie przewidywał zakazu budownictwa na terenie miejscowości M. i zakaz ten wprowadzony został dopiero w wyniku zmiany planu zatwierdzonej uchwałą Nr [...] z dnia [...], która weszła w życie w 1995 r. W konsekwencji twierdzili, że zabudowa w dacie jej dokonania była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. Co prawda, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy można domniemywać, że już plan pochodzący z 1992 r. przewidywał zakaz zabudowy spornego terenu, ale w tychże aktach brak jest zarówno wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pochodzącego z 1992 r., jak też jego zmiany uchwalonej w 1994 r., co uniemożliwiało dokonanie jednoznacznej oceny zarzutu skarżących i prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przesłanką "legalizacji" samowoli budowlanej w przepisach obu ustaw ( z 24 października 1974 r. i 7 lipca 1994 r. ) jest bowiem jednoznaczne ustalenie braku naruszenia przez inwestorów przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a ic ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane one zostały z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ). Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej powyżej ustawy za bezprzedmiotowe.