II SA/Ka 1171/03

Dnia 5 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 roku, sprawy ze skargi P.O. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana 3. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Rada Miejska w M. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze M., sołectwo B. w granicach określonych w załączniku graficznym nr 1 do tej uchwały. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. W dniu [...] skarżący P.O. złożył pismo zawierające "protest" przeciwko zapisom projektu planu. Nie wyraził tym pismem zgody na częściowe przekwalifikowanie jego nieruchomości tj. ziemi rolnej pod uprawę wierzby opałowej. Sprzeciwił się także częściowemu przekwalifikowaniu tego terenu na działki budowlane i działalność usługową. Twierdził, że domagał się przekwalifikowania całego obszaru, stanowiącego jego własność pod zabudowę domków jednorodzinnych. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w M. w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) odrzuciła w całości protest złożony przez skarżącego. W uzasadnieniu uchwały Rada podkreśliła, iż prowadzenie polityki przestrzennej w gminie, w tym wyznaczanie kompleksowo nowych terenów usługowych i mieszkaniowych, należy do zadań własnych gminy. W projekcie planu wyznaczono nowe tereny budowlane na południe od ulicy B., uwzględniając aspekt finansowy projektowanych inwestycji, w tym konieczność budowy nowych ciągów komunikacyjnych oraz sieci infrastruktury technicznej. Działki zostały objęte pasem zabudowy o szerokości ok. 40m wzdłuż nowo projektowanej ulicy dojazdowej [...]. Pozostałą część przeznaczono pod uprawę wierzby energetycznej. Zwrócono także uwagę, że w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny te przeznaczone były pod uprawy polowe. Skarżący pismem z dnia [...], które zostało potraktowane, jako wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, nie zgadzał się z rozstrzygnięciem zawartym w uchwale. Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] Nr [...] odmówiła uwzględnienia tego wezwania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...] oraz [...]. Wskazał ponadto, że pismem z dnia [...] zwracał się do Burmistrza Miasta M. o przekwalifikowanie tych gruntów na parcele budowlane. Również przeznaczenie jednej z jego działek na drogę niszczy, jego zdaniem charakter rolny przeznaczenia tej działki. W konkluzji stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości rolnych na wskazane cele nierolnicze bez jego zgody, jako właściciela było bezprawne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podnosząc, iż wprawdzie dopuszczalne jest wniesienie skargi na uchwałę o odrzuceniu protestu, ale wymaga to wylegitymowania się przez skarżącego interesem prawnym lub uprawnieniem. Argumenty skarżącego nie wskazują natomiast na naruszenie jego interesu prawnego lecz wyłącznie faktycznego. Powtórzono także argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a dotyczącą interesów gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego wglądu, jakimi są protesty, o których mowa w art. 23 ustawy i zarzuty wnoszone na podstawie art. 24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniesienie zarzutu jest ograniczone do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. Zarówno protest, jak i zarzut winny być wniesione na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu. W rozpoznawanej sprawie żądania skarżącego do wyłożonego projektu planu zagospodarowania zostały określone i zakwalifikowane, jako protest i odrzucone zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w M., która nie wymagała uzasadnienia, jak też nie podlegała zaskarżeniu. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu zagospodarowania. Przysługujące skarżącemu prawo własności gruntu skutkuje uprawnieniem do korzystania ze swojej własności z wyłączeniem osób trzecich. Ograniczenia w korzystaniu z własności mogą wynikać z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. Należy wobec tego stwierdzić, że stanowienie prawa miejscowego, o ile dotyczy przedmiotu własności, ingeruje w sferę uprawnień właściciela. W związku z powyższym skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych zapisem wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, miał interes prawny w kwestionowaniu zapisów tego projektu, bowiem jego zapisy niewątpliwie ingerują w prawo własności skarżącego wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy. Okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie dla zakwalifikowania wniesionego przez skarżącego pisemnego zastrzeżenia wobec zapisów projektu planu. O charakterze prawnym tych zastrzeżeń nie decyduje nazwa im nadana, czy nawet wyrażona w nich treść. Kryterium rozróżnienia i zaliczenia zgłoszonych zastrzeżeń bądź do kategorii protestu, bądź zarzutu, jest legitymacja prawna wnoszącego. Jeżeli podmiot wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo winno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie protest (por. wyrok NSA z 14 maja 1996 roku, sygn. akt SA/Kr 2329/95,, orzecznictwo NSA z 1997 roku, nr 2, poz. 81). Na aprobatę zasługuje zatem stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 października 2002 roku, sygn. akt III RN 163/01, zgodnie z którym pisemne zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zmiany planu) wyłożonego do publicznego wglądu, które zostały wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem, mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. OSN z 2003 roku, nr 20, poz. 480). Obowiązek zakwalifikowania pisma do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Organy te każdorazowo winny badać legitymację wnoszącego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta bez dokonania analizy legitymacji skarżącego, a w związku z tym bez odniesienia się do jej interesu prawnego i ewentualnego naruszenia tego interesu. Uznać należy zatem, że uchwała została podjęta w sposób arbitralny bez rozważenia kategorii interesu prawnego. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, iż ustalenie tego interesu prawnego ciążyło na organach gminy właściwych do rozpatrzenia wniesionego pisma. Uwzględniając powyższą argumentację, w ocenie Sądu pismo wniesione przez skarżącego w dniu [...] miało charakter zarzutu i winno być rozpatrzone w trybie przewidzianym w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś sama uchwała dotycząca rozpatrzenia zarzutu winna odpowiadać treścią art. 24 ust. 3 powołanej ustawy, zawierając uzasadnienie faktyczne i prawne. Błędna kwalifikacja pisma spowodowała brak właściwego uzasadnienia, to jest odniesienia się do interesu prawnego skarżącego i jego ewentualnego naruszenia, co stanowi istotną wadę zaskarżonej uchwały, powodując stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) i w związku z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł, jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu, Sąd orzekł pomyśli art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w kwestii kosztów postępowania na podstawie art. 97 § 2 przepisów wprowadzających Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed tymi sądami.