II SAB/Gd 48/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezydenta Miasta oraz Rady Miasta w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i brak decyzji "ze strony Gminy, Rady Miasta oraz Prezydenta W. Sz. w sprawie terenu położonego w G. przy [...]". W uzasadnieniu skargi wskazał on, że władze G. nie podejmują ostatecznych rozstrzygnięć dotyczących przeznaczenia terenu o powierzchni ok. 6 ha, znajdującego się pomiędzy linią kolejową a [...], który to teren, stanowiący własność gminy, zabudowany jest domkami parterowymi o zróżnicowanym standardzie, wzniesionymi w większości bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego brak decyzji władz miasta w zakresie przeznaczenia tego terenu utrudnia mieszkańcom podjęcie działań związanych z zamieszkiwaniem na tym terenie. Pismem z dnia 2 sierpnia 2004 r. Sąd wezwał skarżącego do wskazania w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, w jakim przedmiocie Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności oraz czy przed wniesieniem skargi na bezczynność zwrócił się z zażaleniem do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na to wezwanie M. D. wskazał, że problem tkwi w tym, że władze miejskie nie dążą do uregulowania oraz określenia stanu prawnego przedmiotowego terenu i ostatecznego rozwiązania oczekiwań jego mieszkańców przez ponowne podjęcie procedury planistycznej zgodnie z wymaganiami ustawy o planowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wyjaśnił, że sprawa zagospodarowania terenu ogródków działkowych przy [...] jest znana władzom miasta, które doprowadziły w czerwcu 1996 r. do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu. Jest to teren, na którym istnieje nielegalna zabudowa mieszkaniowa, a istniejące zagospodarowanie tego obszaru powoduje, że tworzy on wyizolowaną enklawę o charakterze nie nawiązującym do zabudowy miejskiej. Sprzeciw mieszkańców wobec projektu planu oraz brak jego akceptacji spowodowały, że władze G. uznały za konieczne, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponowne podjęcie procedury o przystąpieniu do sporządzenia planu dla tego terenu. Prezydent Miasta wskazał, że częste przekształcenia własnościowe, zmiany osób tam zamieszkujących powodują, że procedura uchwalenia planu dla tego terenu jest szczególnie skomplikowana. Powołując się na powyższą argumentację organ administracji wniósł o odrzucenie skargi w całości z tej przyczyny, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy skarżącemu, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2 Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. § 3 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonej wyżej normy prawnej wynika, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji, a wnoszenie skarg na bezczynność tych organów dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie wydają one rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym w sprawach szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy. Istota skargi wniesionej w niniejszej sprawie dotyczy żądania uregulowania stosunków własnościowych oraz wdrożenia procedury związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, co ma rozwiązać tymczasową sytuację mieszkańców zajmujących lokale (budynki) zrealizowane w przeważającej większości bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowane są aktualnie w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie następuje w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w odrębnej procedurze przewidzianej cytowaną wyżej ustawą. Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (por. art. 14 ust. 7 ustawy). Inicjatywa w zakresie podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub Prezydenta Miasta (por. art. 14 ust. 1 i 4 ustawy). Z powyższego wynika, że organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest Rada Miasta. Skoro, jak wskazano wyżej, uchwalenie miejscowego planu dla przedmiotowego terenu nie jest obowiązkowe, to w sprawie niniejszej nie ma również zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiący, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Ponadto z art. 102 tej ustawy wynika, że przepisów jej rozdziału 10 nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Istota skargi na bezczynność, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej Sąd nie ma takiej możliwości, skoro uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe. W świetle tego, co wyżej powiedziano uznać należy, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) sporządzanie takiego planu nie jest obowiązkowe w przepisach odrębnych. Skarga taka podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Jest to sytuacja analogiczna do niedopuszczalności skargi na bezczynność organu nadzoru, który mimo wniosku określonego podmiotu nie wydaje rozstrzygnięcia nadzorczego opartego na przepisie art. 91 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru posiada wyłączną kompetencję do oceny, czy przedłożona mu przez organ gminy uchwała wydana została z naruszeniem prawa oraz czy zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności na wskazanej wyżej podstawie prawnej. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż podstawą jej odrzucenia winien być przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), nakazujący odrzucenie skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji postanowienia.