II OSK 133/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz /spr./, Zygmunt Zgierski, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 170/04 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 170/04 oddalił skargę G. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...], orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd opisując przebieg postępowania stwierdził, iż powyższe decyzje zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poprzednio wydane decyzje orzekające brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Łd 1058/00), gdyż orzeczenia lekarskie będące podstawą wydania decyzji ograniczały się jedynie do konkluzji. Każde takie orzeczenie winno być należycie uzasadnione, tak by było zrozumiałe dla organu wydającego decyzję, stron, a także Sądu dokonującego oceny legalności zaskarżonej decyzji. W wydanej ponownie decyzji z dnia [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, uzupełnił swe orzeczenie przez załączenie uzasadnienia. Uzupełnione orzeczenie wskazuje na pozazawodową etiologię uszkodzenia słuchu. Narażenie na hałas powoduje obustronny, symetryczny ubytek słuchu o lokalizacji ślimakowej, tymczasem u G. W. nie stwierdzono cech uszkodzeń ślimaka w zakresie obu uszu, a ubytek słuchu nie jest symetryczny. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy rozpatrujący sprawę na skutek odwołania G. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. W. podnosi, że decyzje są dla niego krzywdzące, gdyż przepracował wiele lat w narażeniu na hałas, a ubytek słuchu został u niego rozpoznany tuż po ustaniu zatrudnienia. Uzasadnia to - w jego ocenie - stwierdzenie, że uszkodzenie słuchu jest efektem pracy w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. Zdaniem G. W., domniemanie to nie zostało w toku postępowania obalone. Nadto skarżący zarzuca organom obu instancji, iż nie zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego. Skarżący kwestionuje też przyjęte przez organy kryteria, od spełnienia których uzależnia się stwierdzenie choroby zawodowej (wielkość ubytku słuchu). W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, a decyzja znajduje oparcie w obowiązującym prawie. Organ I instancji, z uwagi na treść wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwał Instytut Medycyny Pracy w Łodzi do rzetelnego uzasadnienia opinii. Orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Opinia taka nie może ograniczać się jedynie do samej konkluzji. Winna ona również zawierać przekonujące uzasadnienie, które pozwoli organom administracji publicznej na sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i tym samym skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej lub sprzecznej z przepisami prawa. W ocenie sądu, orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy (po uzupełnieniu o uzasadnienie) stanowiło wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia jednoznacznie stwierdzono, że należy wykluczyć zawodową etiologię uszkodzenia słuchu. Testy audiologiczne w uchu lewym i prawym nie wykazały cech uszkodzenia ślimaka. Dla obrazu klinicznego zawodowego uszkodzenia słuchu, charakterystyczny jest natomiast ubytek słuchu o lokalizacji ślimakowej. Nadto uszkodzenie słuchu wywołane narażeniem na hałas powoduje obustronny, symetryczny ubytek słuchu. U skarżącego stwierdzono znaczną asymetrię ubytku słuchu. Wykluczając zawodowe pochodzenie uszkodzenia słuchu, Instytut Medycyny Pracy wskazał jednocześnie, że ubytek słuchu w uchu lewym jest efektem czynnika zapalno-infekcyjnego. Sąd powołał się na orzecznictwo i doktrynę, w których przyjmuje się zgodnie, iż stwierdzenie choroby objętej wykazem oznacza, że jej powstanie, rozwój lub nawrót pozostaje w związku z pracą wykonywaną przez poszkodowanego, narażającą na taką chorobę. Odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy wszystkie czynniki oceny wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia dają podstawę do negatywnego wnioskowania dla zainteresowanej strony, tj. stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (orzeczenie SN z dnia 14 X 1988 r. III PRN 6/88). W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie wykluczyło zawodową etiologię uszkodzenia słuchu, a zatem obalone zostało domniemanie związku przyczynowego między warunkami pracy, a powstaniem schorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2003 r. nie wykluczył możliwości obalenia takiego domniemania, a zatem zarzut skargi naruszenia wytycznych zawartych w tym wyroku nie może być uznany za zasadny. Nie może się ostać również zarzut, iż powodem odmowy uznania choroby zawodowej był stopień ubytku słuchu. Organy administracji publicznej nie przywołały tego argumentu w uzasadnieniach swoich decyzji. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez adw. J. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania i przez zaakceptowanie dokonanej przez organy wadliwej oceny dowodu z uzupełniającej opinii Instytutu Medycyny Pracy, - art. 141 § 4 tej ustawy przez nie odniesienie do zawartego w skardze do WSA zarzutu dotyczącego zaniechania ponownego przebadania skarżącego przez lekarza wydającego opinię uzupełniającą, a nadto naruszenie prawa materialnego - § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowaniem polegające na uznaniu, że między warunkami pracy, a powstaniem schorzenia nie istnieje związek przyczynowy. Skarżący domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący powołuje się na uprzednio wydany w tej sprawie wyrok NSA z 21 maja 2003 r. uchylający decyzję organów administracji. Sąd ten stwierdził w uzasadnieniu, że zakład pracy obciąża dowód wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą lub, że czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy nie mogły wywołać stwierdzonego u pracownika schorzenia. Ocena ta wiąże w sprawie zarówno WSA jak i organy. Podstawę orzeczenia organów administracji stanowiła opinia uzupełniająca Instytutu Medycyny Pracy. Z opinii tej wynika, że pierwsze badanie słuchu dokonane było 31 grudnia 1999 r., przy czym z opinii tej nie wynika czy skarżący był badany ponownie. Wątpliwość tę należało wyjaśnić, gdyż nie może być uznaną za miarodajną opinia, do której uzasadnienie napisano po upływie ponad 4 lat, bez ponownego badania. Akceptując taką opinię jako podstawę ustaleń, organy dopuściły się naruszenia przepisów kpa, regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, 7 § 1, 80 i 107 § 3 kpa). Akceptując to naruszenie przepisów postępowania, Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P o ppsa, gdyż nie uchylił decyzji wydanej w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Nieustosunkowanie się do zarzutu skargi co do zaniechania zbadania skarżącego, stanowi naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy. W konsekwencji opisanych naruszeń przepisów postępowania doszło do naruszenia § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych przez uznanie, że między warunkami pracy, a powstaniem schorzenia nie istnieje związek przyczynowy. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, uzasadniające przyjęcie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2004r. oraz zaskarżone decyzje zostały wydane po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1058/00. Ocena prawna wyrażona przez ten Sąd stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) wiąże zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy ponownie rozstrzygające sprawę. W omawianym wyroku Sąd nie tylko podważył zasadność orzeczenia lekarskiego z powodu braku odpowiedniego uzasadnienia, lecz także pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd stwierdził także, iż domniemanie prawne wyprowadzone z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, ma charakter wzruszalny i może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli zakład pracy wykaże, mimo wykonywania pracy w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, że została ona spowodowana przyczynami pozazawodowymi lub że warunki szkodliwe nie mogły wywołać stwierdzonego u pracownika schorzenia. Okoliczności takich w sprawie nie ustalono. Uchylenie decyzji wymagało więc uzupełnienia postępowania. Jak wynika z akt organ ograniczył się jedynie do zwrócenia się pismem z 21 lipca 2002 r. do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie orzeczenia przesyłając w załączeniu wydane uprzednio orzeczenie lekarskie. Uzupełnienie orzeczenia Instytut sporządził w dniu 22 sierpnia 2003 r. powołując się na dokonane badanie w dniu 13 września 1999 r. oraz badanie w trybie odwoławczym, które – jak wynika z akt – miało miejsce 15 listopada 1999 r. Zasadnie skarga kasacyjna podważa wnioski orzeczenia, które uzupełniono po upływie prawie czterech lat, opierając się na przesłanych przez organ orzeczeniach i bez przeprowadzania ponownych badań. Uzyskany w ten sposób materiał dowodowy jest niepełny i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji zwłaszcza w kontekście wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z dnia 21 maja 2003 r. Dodatkowo zauważyć należy, iż orzeczenia lekarskie potwierdziły niewielkiego stopnia odbiorczy ubytek słuchu ucha prawego, zaś w uchu lewym ubytek o charakterze mieszanym, przy czym uzupełniająca opinia wiąże te ostatnie schorzenie z czynnikiem pozazawodowym (zapalno-infekcyjnym). Wobec utrwalonego w orzecznictwie sadowym poglądu, iż stopień uszkodzenia słuchu nie może decydować o kwalifikowaniu schorzenia jako niezwiązanego z warunkami pracy w sytuacji, gdy w obu wydanych orzeczeniach nie określono wielkości niedosłuchu w uchu lewym – Instytut Medycyny Pracy winien również wypowiedzieć się co do istnienia choroby zawodowej gdy w jednym z uszu niedosłuch ma charakter mieszany ze względu na inną i tylko w zakresie jednego narządu słuchu – przyczynę osłabienia słuchu. Dopiero takie uzupełnienie postępowania i ocena materiału dowodowego czyni zadość wytycznym zamieszczonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania wskazane w skardze kasacyjnej, a przez to także § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez stwierdzenie braku podstaw istnienia choroby zawodowej, mimo niepełnego materiału dowodowego z którego jednakże wynikało, że skarżący wykonywał pracę w warunkach narażenia na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji.