II SA/Wr 369/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 r. sprawy ze skarg M. S. i B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 10 (dziesięć) zł oraz na rzecz B. P. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [..], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa orzekł, iż nieruchomość położona w O. – obręb [...] (nr A z k.m.[...] o pow. 0,0032 ha) – ujawniona w księdze wieczystej nr Kw [...] jako własność Gminy [...], stała się zbędna na cel określony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 maja 1978 r. zatwierdzającą plan realizacyjny budowy trasy N III w O. przy ul. [...]. Jednocześnie orzeczono o zwrocie w/w nieruchomości za odpłatnością poprzednim właścicielom – I. i S. R. – w stanie w jakim się znajduje, tj. wraz z położonymi na niej: garażem nr a i częścią garażu nr b. Organ ustalił, iż umową z dnia 6 marca 1984 r., przewidzianą w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, I. i S. R. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa działki nr: B, C i D z k.m.[...], o łącznej pow. 0,0712 ha. W wyniku wielokrotnych zmian własnościowych i podziałów, działki o numerach B i C obecnie posiadają numery E, F, G, H i A. Z całej nieruchomości możliwym był zwrot jedynie działki nr A, gdyż działki nr D i nr E, będące własnością Skarbu Państwa, wchodzą w skład ulicy [...], działka nr F i nr G zostały sprzedane w dniu 10 lutego 1997 r. i w dniu 5 lutego 2000 r. I. i S. R., natomiast działka nr H, zabudowana garażem wybudowanym ze środków małżonków M. i H. P. została im oddana w użytkowanie wieczyste wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności garażu w dniu 7 kwietnia 1997 r., zatem roszczenie o zwrot tejże działki nie przysługuje. Ustalono również, że decyzją z dnia 30 kwietnia 1987 r. zatwierdzono plan realizacyjny oraz wydano pozwolenie na budowę na działkach o numerach H, A i I czterech garaży, z których jeden o numerze b, wybudowano w części na działce A a w części na działce I. Najemcą garażu b jest M. S., natomiast garażu nr a jest B. P., którzy obecnie ubiegają się o nabycie własności tych garaży oraz oddanie w użytkowanie wieczyste zabudowanego nimi gruntu. Jak stwierdził organ, roszczenie najemców winno być skierowane do właściciela gruntu – Gminy [...] i nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. W sytuacji zbiegu dwóch roszczeń, z art. 136 ust. 3 i art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, realizacja uprawnienia z art. 211 ustawy byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby nie wystąpiły przesłanki zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub w przypadku niezłożenia przez niego wniosku o zwrot nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu. Roszczenia najemców garaży o zwrot poczynionych nakładów należy kierować do właściciela gruntu, mogą też oni ubiegać się o przeniesienie własności gruntu, bądź o wykupienie garaży przez I. i S. R. W wyniku rozpatrzenia odwołań I. i S. R., B. P. oraz M. S., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Odnosząc się do żądania I. i S. R., co do zwrotu działki nr H wyjaśniono, iż w tej sprawie ma zastosowanie art. 229 ustawy, który przesądza, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a tak się stało, gdyż Gmina [...] oddała przedmiotową działkę małżonkom P. w użytkowanie wieczyste w dniu 7 kwietnia 1997 r. Pouczono strony, że obecnie mogą dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego przeciwko Gminie. Co do żądania zwrotu działek o numerach J i I wykazano, że działki te nie były objęte wywłaszczeniem. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniach przez M. S. i B. P., Wojewoda stwierdził, że przy zbiegu roszczeń do tej samej nieruchomości poprzedniego właściciela oraz najemców garaży, pierwszeństwo przysługuje roszczeniu poprzedniego właściciela, czyli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Za tezami wyroku Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r. przyjęto, że prawo byłych właścicieli zostało przyznane im wcześniej niż prawo do uwłaszczenia określonych podmiotów. Ponadto nabycie uprawnień nie może odbywać się kosztem uprawnień byłych właścicieli, o ile zaktualizowały się przesłanki do zwrotu. Wszelkie roszczenia najemców z tytułu zwrotu nakładów poniesionych na budowę garażu należy kierować do Gminy [...]. W skardze na powyższą decyzję M. S. podkreślił, iż garaż nr b, którego jest najemcą, został wybudowany ze środków własnych, zatem przysługuje mu roszczenie z art. 211 ustawy. Sporny garaż został posadowiony po części na działce A i I, dlatego też "nie wyobraża sobie dzielenia w/w garażu na części". B. P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...], zarzucając jej rażące naruszenie art. 136 ust 3 i art. 211 ustawy, poprzez wadliwe uznanie, że przy zbiegu roszczeń opartych na podstawie tych przepisów pierwszeństwo przysługuje poprzedniemu właścicielowi. W ocenie skarżącego, posiada on silniejsze prawo od prawa byłych właścicieli, gdyż spełnia ustawowe przesłanki określone w art. 211 ustawy i jest właścicielem zabudowań (garażu). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powstałego sporu jest fakt, iż ustawodawca przyznał uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości wcześniej niż prawo do uwłaszczenia. Sytuacja prawna obu podmiotów jest taka sama "a ustawodawca nie różnicuje prawa własności na lepsze i gorsze". Skarżący powołał się na przysługującą mu ochronę praw, jako osoby dokonującej nakładów na nieruchomość w dobrej wierze. Wskazał na treść art. 231 kodeksu cywilnego. W trakcie rozprawy administracyjnej pełnomocnik B. P. dodatkowo podniósł, iż oparcie się przy wydaniu zaskarżonej decyzji na treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. nie było prawidłowe gdyż dotyczył on innych podmiotów. Z kolei pełnomocnik I. i S. R., wskazując zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zwrócił uwagę na aspekty moralne sprawy oraz zasady uczciwości społecznej. Istotnym bowiem jest, że jego mocodawcy zostali przymuszeni do sprzedaży spornych gruntów na cel społeczny, który został wymyślony przez organy i w istocie nie istniał. Skarżący – B. P. zakwestionował powyższe stwierdzenie i wyjaśnił, że trasa N III w O. była planowana i w części została zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu od istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a, stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wykazała, iż naruszają one przepisy procedury administracyjnej. Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy koniecznym było odniesienie się do kwestii formalnoprawnej a mianowicie właściwości Prezydenta Miasta [...], sprawującego funkcję starosty, do orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co do której uprawnienia właścicielskie przysługują Miastu [...] Dla uporządkowania czynionych rozważań przypomnieć trzeba, że rolę organu prowadzącego i rozstrzygającego w tej kategorii spraw ustawodawca – stosownie do treści art. 142 ustawy – powierzył staroście, którym w miastach na prawach powiatu - z mocy obowiązującego w dacie orzekania przez organ art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 – zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) – jest prezydent. W niniejszej sprawie jest to Prezydent Miasta [...], który jako pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie wyboru w Urzędzie Miasta [...] (art. 2 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593) pełni nie tylko rolę organu administracji publicznej , lecz także kieruje bieżącymi sprawami i reprezentuje Miasto [...] na zewnątrz, czyli jest ustawowym przedstawicielem tej osoby prawnej (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Tak więc w sytuacji gdy postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność gminy miejskiej, Prezydent reprezentuje jej interesy prawne w toczącym się postępowaniu, gdyż Miasto posiada przymiot strony, podobnie jak podmioty ubiegające się o zwrot oraz osoby, które wykażą się określonymi tytułami prawnorzeczowymi do przedmiotowej nieruchomości. Ta "podwójna" rola jaką pełnił Prezydent Miasta [...] przy rozstrzyganiu wniosku I. i S. R., czyli z jednej strony - organu orzekającego, z drugiej zaś – przedstawiciela właściciela gruntu, skłania do uznania, że zachodzą przesłanki do jego wyłączenia z mocy art. 24 ust. 1 i 4 k.p.a. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika" ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6.wydanie" B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck Warszawa 2004, str. 170). Stanowisko to popiera orzecznictwo, w tym uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w której poruszono także problem uprawnień procesowych organu jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia postępowań administracyjnych z udziałem tej jednostki jako strony, stwierdzając, że "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Zaprezentowany w uchwale pogląd – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – w całości zasługuje na aprobatę, mimo iż znane są Sądowi także poglądy odmienne (patrz np. "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" Tadeusz Woś, wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 259 – 245). Nadto Sąd podzielił pogląd wyrażony w tej części uchwały, która odnosi się do braku możliwości dokonania przez prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wywłaszczeniu od udziału w postępowaniu, upoważnienia do wydania decyzji w jego imieniu. Skoro w niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej, Prezydent Miasta [...] stracił zdolność do załatwienia sprawy z uwagi na pozostawanie z gminą miejską w takim stosunku prawnym (stosunek pracy), że wynik sprawy niewątpliwie mógł wpływać na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.), oraz tenże Prezydent był przedstawicielem Miasta w toczącym się postępowaniu, nie mógł upoważnić podległego mu Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa do wydania zaskarżonej decyzji. Prezentowanie stanowiska odmiennego prowadziłoby do obejścia przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika i organu. Przedstawione rozważania prowadzą do konkluzji, iż doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.s.a., orzeczono, jak w sentencji. W tym miejscu zaznaczyć dodatkowo należy, iż z uwagi na wagę popełnionego naruszenia Sąd rozważał, czy w badanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Z uwagi jednak na sygnalizowane wcześniej rozbieżności w doktrynie Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym. Ocena merytoryczna treści zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście zgłoszonych zarzutów jest zbędna, gdyż sprawa zostanie rozpatrzona ponownie, przez inny organ (art. 26 k.p.a.). Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 i art. 200 p.s.a.