II SA/Gd 567/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Diana Wójtowicz, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. B., M.Ł. i W. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2000r. nr [...]. Decyzją z dnia 14 listopada 2000 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) nakazał K. K. i A. K., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na budowie muru W. przy ul. [...] na działce Nr [...] i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych -sporządzenie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z obliczeniami wykonanych robót, sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej wykonanego muru, wykonanie przez osobę uprawnioną projektu budowlanego wraz z obliczeniami robót , koniecznych do zakończenia budowy muru, wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu ustalono, że w 1997 r. w miejscu aktualnie wybudowanego muru znajdował się płot z siatki ogrodzeniowej, od tamtego czasu etapami podwyższano ogrodzenie do wysokości wymagającej zgłoszenia. Organ administracji wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego, bowiem ogrodzenie nie stanowi obiektu budowlanego, lecz urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki, dotyczy jedynie obiektów budowlanych i nie ma zastosowania do urządzeń budowlanych. Samowola budowlana w takim zakresie stanowi zatem inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, do którego znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny. Nadto organ administracji wskazał, że przepis § 42 ust. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46 ze zm.) wprowadzający wymóg budowy ogrodzeń ażurowego na wysokości powyżej 0,6 m od poziomu terenu nie obowiązuje w odniesieniu do ogrodzeń między sąsiednimi działkami, bowiem wykracza poza granice ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia. Sprawy budowy ogrodzeń między sąsiadami należą do dziedziny prawa cywilnego, a określenie warunków budowy ogrodzeń stanowiłoby ingerencję w sposób wykonywania prawa własności, który może być regulowany wyłącznie w drodze ustawy. Wymóg ażurowego ogrodzenia obowiązuje jedynie w odniesieniu do ogrodzeń od strony dróg, ulic i placów publicznych, a budowa ogrodzenia między sąsiadami wymaga zgłoszenia tylko wówczas gdy jego wysokość przekracza 2,2 m. G. B., M. Ł. i W. L., współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości - działki Nr [...], w odwołaniu od powyższej decyzji wnieśli o jej uchylenie. Skarżący stwierdzili, iż organ administracji winien wydać nakaz rozbiórki ponad czterometrowego muru między działkami i obniżenie go do wysokości 2,2 m. Istniejący poprzednio płot z siatki został zlikwidowany 1999 r., kiedy to wzniesiono mur o wysokości 2,30 m, podwyższony następnie w 2000 r. do wysokości 4,14 m. Skarżący wskazali, że ich działka jest bardzo wąska i wysoki mur powoduje niedopuszczalne zacienienie, a w konsekwencji zawilgocenie działki, co uniemożliwia korzystanie z nieruchomości odwołujących się zgodnie z gospodarczo-społecznym przeznaczeniem prawa własności. Decyzją z dnia 8 stycznia 2001 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że K. i A.K. w marcu .1999 r. samowolnie wybudowali na działce Nr [...] przy granicy z działką Nr [...] przy ul. [...] Nr [...] w W. mur ogrodzeniowy o długości około 10 m i wysokości 2,3 m, a następnie w marcu 2000 r. podwyższyli go do wysokości 3,45 m od strony działki Nr [...] i wysokości 4,14 m (z uwagi na różnice poziomów) od strony działki Nr [...]. Docelowo, zgodnie z projektem inwestorzy zamierzają wybudować mur o wysokości 3, 95 m i 4, 65 m. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedmiotowe roboty wymagały zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu administracji budowlanej w terminie 30 dni przed planowanym rozpoczęciem robót. Inwestorzy nie dopełnili tego obowiązku realizując mur wysokości ponad 4 m w warunkach samowoli budowlanej, czym naruszono art. 28 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie sygn. akt P.10/99 (Dz. U. Nr 16 poz. 214) -warunek, aby ogrodzenie było ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, nadal obowiązuje w odniesieniu do ogrodzeń od strony dróg, ulic i placów publicznych. Przepis § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie od 13 marca 2000 r. przestał natomiast obowiązywać w odniesieniu do ogrodzeń między sąsiadami. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego. G. B., M. Ł. i W. L. wnieśli skargę na powyższą decyzję. Skarżący zarzucili, iż w zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie konstrukcji kwestionowanego ogrodzenia co do jego rodzaju jak i warunków technicznych. Charakter (mur z cegły) i wysokość (4,14 m) wybudowanego obiektu wskazują, iż nie jest to ogrodzenie, lecz zlokalizowany w granicy obiekt budowlany. Organ administracji winien, zdaniem skarżących wydać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki i obniżenia ogrodzenia do wysokości 2,2 m standardowo funkcjonującej w praktyce budowanej. Skarżący wskazali, że wysoki mur powoduje zacienienie i zawilgocenie ich działki i uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczo-społecznym przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja dotyczy muru o wysokości ponad 4 m wybudowanego między sąsiednimi działkami bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Jak słusznie przyjęły organy administracyjne, wybudowanie ogrodzenia tej wysokości wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zwolniono ogrodzenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, iż budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Nie budzi wątpliwości, iż budowa ogrodzenia o wysokości ponad 4 m winna zostać zgłoszona właściwemu organowi administracji. Inwestorzy K. K. i A. K. nie dopełnili tego obowiązku przed rozpoczęciem inwestycji. Rozpoznanie skargi wymaga oceny, czy w niniejszej sprawie, w sytuacji budowy ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia znajdował zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego wprowadzający sankcję rozbiórki czy też tryb legalizacyjny samowoli budowlanej przewidziany w art. 51 tej ustawy. Organ administracyjny II instancji, cytując w uzasadnieniu rozważania zawarte w decyzji I - instancyjnej nie dokonał oceny ich prawidłowości, ani nie rozważył argumentów podniesionych w tym zakresie w odwołaniu. Art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że rozbiórce podlegają obiekty budowlane, wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, stanowił, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, a następnie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydaje decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia' wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Organ I instancji wskazał, iż art. 48 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do ogrodzeń postawionych bez wymaganego prawem zgłoszenia, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, zaś zgodnie z art. 3 pkt 9 ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a nie obiekt budowlany. Art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowił, iż ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych związanych obiektem budowlanym należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przepis ten precyzując pojęcie urządzeń budowlanych zalicza do nich urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym oraz wymienia inne urządzenia budowlane - w tym ogrodzenia. Fakt, iż w obecnie obowiązującym brzmieniu ustawy, wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) po słowach "gromadzenia ścieków" dodano słowa "a także", nie stanowi argumentu na rzecz odmiennej poprzednio interpretacji tego przepisu, lecz jest doprecyzowaniem woli ustawodawcy w tym zakresie. Wbrew stanowisku organów administracji, urządzenia budowlane wymienione w art. 3 ust 9 Prawa budowlanego mogą stanowić obiekty budowlane - budowle lub obiekty małej architektury. Wyodrębnienie przez ustawodawcę kategorii urządzeń budowlanych nie świadczy o pozbawieniu zaliczonych do niej obiektów charakteru obiektów budowlanych. W wyroku z dnia 13 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1416/01 (nie publ.) i wyroku z dnia 17 stycznia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 752/99 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z faktu, iż dany twór jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust 9 Prawa budowlanego nie wypływa wniosek, że nie jest on jednocześnie obiektem budowlanym w rozumieniu tego prawa. Aby dany twór materialny podlegał w ogóle regulacjom przepisów Prawa budowlanego musi on bowiem stanowić samodzielny obiekt budowlany względnie jego cześć. Wymienione w art. 3 ust. 9 urządzenia budowlane mogą zatem stanowić cześć obiektu budowlanego lub samodzielne obiekty budowlane. Ogrodzenie działki stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, podlegająca wszelkim regulacjom Prawa budowlanego, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1416/01 nie pub.) Wybudowane przez K. K. i A. K. ogrodzenie - mur o wysokości ponad 4 należy zakwalifikować jako obiekt budowlany - budowlę, zgodnie z art. 3 pkt 1 li b budowlą jest bowiem każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Stanowisko organów administracji, iż do ogrodzenia nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest zatem błędne. Przedmiotowy mur został przez skarżących wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a przepisy prawa budowlanego, obowiązujące w dacie wydania decyzji nie przewidywały jej legalizacji. Organ administracji był więc zobligowany do wydania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki. Zaskarżona decyzja narusza prawo materialne - art. 48,50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nadto wskazać należy, iż dokonana przez organy administracji ocena zakresu obowiązywania § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 140 ze zm.) nie jest prawidłowa. Przepis ten wprowadzał warunek, aby ogrodzenie było ażurowe na wysokości co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, chyba, że konieczność budowy ogrodzenia innego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego albo wymagań akustycznych lub warunków użytkowania działki. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie sygn. akt P.10/99 (Dz. U. Nr 16 poz. 214) stwierdzono niezgodność § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w zakresie w jakim przepis ten dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia Wyrok ten nie dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy jest wymagane zgłoszenie. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że art. 7 Prawa budowlanego upoważnia ministra do określenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać "obiekty budowlane", co w świetle art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego dotyczy także ogrodzeń. Upoważnienie to należy odczytywać w związku z innymi postanowieniami Prawa budowlanego, wskazującymi ogólne ramy nakazów i zakazów, jakie mają podlegać konkretyzacji w rozporządzeniu. Skoro w art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 3 Prawa ( budowlanego wprowadzono wymóg zgłoszenia budowy ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości powyżej 2,20 m i możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego ogrodzenia, ustawodawca dopuszcza ograniczanie wysokości ogrodzeń międzysąsiedzkich, a w tych ramach rozporządzenie może normować dalsze szczegóły. Zawarte w uzasadnieniu organu I stancji stanowisko, że ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają regulacji prawa budowlanego, lecz cywilnego, a wprowadzone §42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ograniczenia nie mogą znajdować do nich zastosowania, było w odniesieniu do ogrodzeń powyżej 2, 20 m. bezzasadne. Organ II instancji przywołując w uzasadnieniu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, błędnie wskazał, że przepis § 42 ust. 1 cyt. rozporządzenia przestał obowiązywać w odniesieniu do ogrodzeń między sąsiednimi działkami. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił bowiem mocy obowiązującej tego przepisu w zakresie ogrodzeń przekraczających 2, 20 m. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt law związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, w związku ze zmianą stanu prawnego, organ administracji winien zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) zastosować w niniejszej sprawie procedurę przewidzianą w aktualnie obowiązującym art. 49 b Prawa budowlanego. Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku, o którym jest mowa w art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie takie jest bowiem bezprzedmiotowe w sytuacji gdy decyzja została już wykonana przed wydaniem wyroku, co ma miejsce w niniejszej sprawie.