II SA/Gd 1477/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Diana Wójtowicz, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. B., M.Ł.i W.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2001r. Nr [...] 2. orzeka, iż decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 6 lutego 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wąbrzeźnie na podstawie art. 51 ust. la, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. udzielił K. K. i A. K., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie muru na działce Nr 27 przy ul. [...] w W. wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2000 r. Nr [...] i nałożył obowiązek wykonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej muru oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu ustalono, że w 1997 r. w miejscu aktualnie wybudowanego muru znajdował się płot z siatki ogrodzeniowej, od tamtego czasu etapami podwyższano ogrodzenie do wysokości wymagającej zgłoszenia. Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia budowy. Samowola budowlana w takim zakresie stanowi inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego i znajduje do niej zastosowanie tryb legalizacyjny. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2000 r. Nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymano wykonywanie robót budowlanych, a decyzją z dnia 14 listopada 2000 r. Nr [...] nakazano inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wywiązując się z wszystkich nałożonych obowiązków. G. B., M. Ł. i W. L., współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości - działki Nr [...], w odwołaniu od powyższej decyzji wnieśli o jej uchylenie. Skarżący stwierdzili, iż organ administracji winien wydać nakaz rozbiórki ponad czterometrowego muru między działkami i obniżenia go do wysokości 2,2 m. Istniejący poprzednio płot z siatki został zlikwidowany 1999 r., kiedy to wzniesiono mur o wysokości 2,30 m, podwyższony następnie w 2000 r. do wysokości 4,14 m. Skarżący wskazali, że ich działka jest bardzo wąska i wysoki mur powoduje niedopuszczalne zacienienie, a w konsekwencji zawilgocenie działki, co uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z gospodarczo-społecznym przeznaczeniem prawa własności. Skarżący stwierdzili, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2000 r. Nr [...] zobowiązująca do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jest wadliwa i została przez nich zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z dnia 20 marca 2001 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że K. i A. K. w marcu 1999 r. samowolnie wybudowali na działce Nr [...] przy granicy z działką Nr [...] przy ul. [...] w W. mur ogrodzeniowy o długości 8,95 m i wysokości 2,3 m , a następnie w marcu 2000 r. podwyższyli go do wysokości 3,45 m od strony działki Nr [...] i wysokości 4,14 m ( z uwagi na różnice poziomów) od strony działki Nr 28. Docelowo, zgodnie z projektem inwestorzy zamierzają wybudować mur o wysokości 3, 95 m i 4, 65 m. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedmiotowe roboty wymagały zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu administracji budowlanej w terminie 30 dni przed planowanym rozpoczęciem robót. Inwestorzy nie dopełnili tego obowiązku realizując mur wysokości ponad 4 m jako samowolę budowlaną. Organ odwoławczy wskazał, że organ instancji prawidłowo zaklasyfikował przedmiotowy mur jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, do którego znajdują zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zasadnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydał decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy wywiązali się z wszystkich nałożonych obowiązków. Wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego decyzja jest zatem prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie sygn. akt P.10/99 (Dz. U. Nr 16 poz. 214) przepis § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przestał od dnia 13 marca 2000 r. obowiązywać w odniesieniu do ogrodzeń między sąsiadami. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 w związku z art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę złożyli G. B., M. Ł. i W. L. Skarżący zarzucili, iż w zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie konstrukcji kwestionowanego ogrodzenia co do jego rodzaju jak i warunków technicznych. Charakter (mur z cegły) i wysokość (4,14 m) wybudowanego obiektu wskazują iż nie jest to ogrodzenie, lecz zlokalizowany w granicy obiekt budowlany. Organ administracji winien, zdaniem skarżących, wydać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki i obniżenia ogrodzenia do wysokości 2,2 m standardowo funkcjonującej w praktyce budowanej. Skarżący wskazali, że wysoki mur powoduje zacienienie i zawilgocenie ich działki i uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczo-społecznym przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja dotyczy muru o wysokości ponad 4 m wybudowanego między sąsiednimi działkami. Jak słusznie przyjęły organy administracyjne, wybudowanie ogrodzenia tej wysokości wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zwolniono ogrodzenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, iż budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestorzy K. K. i A. K. nie dopełnili tego obowiązku przed rozpoczęciem inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 listopada 2000 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrokiem z dnia 16 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt 567/01 uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2000 r. Nr [...] nakazującą inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą ją w mocy, uznając, iż przepisy obowiązujące w dacie wydania tych decyzji nie umożliwiały zastosowania trybu legalizacyjnego tego rodzaju samowoli budowlanej. Art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że rozbiórce podlegają obiekty budowlane, wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, stanowił, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, a następnie zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydaje decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Stanowisko, iż art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do ogrodzeń postawionych bez wymaganego prawem zgłoszenia, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, zaś zgodnie z art. 3 pkt 9 ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a nie obiekt budowlany, nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, iż ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych związanych obiektem budowlanym należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przepis ten precyzując pojecie urządzeń budowlanych zalicza do nich urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym oraz wymienia inne urządzenia budowlane - w tym ogrodzenia. Wbrew stanowisku organów administracji, urządzenia budowlane wymienione w art, 3 ust 9 Prawa budowlanego mogą stanowić obiekty budowlane - budowle lub obiekty małej architektury. Wyodrębnienie przez ustawodawcę kategorii urządzeń budowlanych nie świadczy o pozbawieniu zaliczonych do niej obiektów charakteru obiektów budowlanych. W wyroku z dnia 13 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1416/01 (nie publ.) i wyroku z dnia 17 stycznia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 752/99 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z faktu, iż dany twór jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust 9 Prawa budowlanego nie wypływa wniosek, że nie jest on jednocześnie obiektem budowlanym w rozumieniu tego prawa. Aby dany twór materialny podlegał w ogóle regulacjom przepisów Prawa budowlanego musi on bowiem stanowić samodzielny obiekt budowlany względnie jego cześć. Wymienione w art. 3 ust. 9 urządzenia budowlane mogą zatem stanowić cześć obiektu budowlanego lub samodzielne obiekty budowlane. Ogrodzenie działki stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, podlegająca wszelkim regulacjom Prawa budowlanego, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1416/01 nie publ.) Wybudowane przez K. K. i A. K. ogrodzenie - mur o wysokości ponad 4 należy zakwalifikować jako obiekt budowlany -budowlę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 li b Prawa budowlanego budowlą jest bowiem każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Dokonana przez organy administracji ocena zakresu obowiązywania § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 140 ze zm.) nie jest prawidłowa. Przepis ten wprowadzał warunek, aby ogrodzenie było ażurowe na wysokości co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, chyba, że konieczność budowy ogrodzenia innego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego albo wymagań akustycznych lub warunków użytkowania działki. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie sygn. akt P.10/99 (Dz. U. Nr 16 poz. 214) stwierdzono niezgodność § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w zakresie w jakim przepis ten dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia Wyrok ten nie dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy jest wymagane zgłoszenie. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że art. 7 Prawa budowlanego upoważnia ministra do określenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać "obiekty budowlane", co w świetle art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego dotyczy także ogrodzeń. Upoważnienie to należy odczytywać w związku z innymi postanowieniami Prawa budowlanego, wskazującymi ogólne ramy nakazów i zakazów, jakie mają podlegać konkretyzacji w rozporządzeniu. Skoro w art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego wprowadzono wymóg zgłoszenia budowy ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości powyżej 2,20 m i możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego ogrodzenia, ustawodawca dopuszcza ograniczanie wysokości ogrodzeń międzysąsiedzkich, a w tych ramach rozporządzenie może normować dalsze szczegóły. Organ II instancji przywołując w uzasadnieniu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, błędnie wskazał, że przepis § 42 ust. cyt. rozporządzenia przestał obowiązywać w odniesieniu do ogrodzeń między sąsiednimi działkami. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił bowiem mocy obowiązującej tego przepisu w zakresie ogrodzeń przekraczających 2,20 m. Przedmiotowy mur został przez skarżących wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, sprzecznie z unormowaniem § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przepisy prawa budowlanego, obowiązujące w dacie wydania decyzji nie przewidywały jej legalizacji. Organ administracji był więc zobligowany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego a nie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Decyzje organu administracji wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego, podlegały zatem uchyleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt law związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wąbrzeźnie z uwagi na naruszenie prawa materialnego -art. 48 i art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, w związku ze zmianą stanu prawnego, organ administracji winien zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) zastosować w niniejszej sprawie procedurę przewidzianą w aktualnie obowiązującym art. 49 b Prawa budowlanego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wobec uchylenia decyzji przez Sąd, jej wykonanie, w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwej i naruszało prawa skarżących.