I OSK 82/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1639/02 dotyczącego sprawy ze skargi Marianny M. i Franciszka M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 września 2002 r. (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Marianny i Franciszka M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 730 zł /siedemset trzydzieści/ z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marianny i Franciszka M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia 30 lipca 2002 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 550 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zostało podniesione, że z dniem 15 lutego 2000 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. - o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ stanowiąca nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ustawą nowelizująca art. 98 ust. 4 ustawy - o gospodarce nieruchomościami uzyskał następujące brzmienie: "Jeśli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej może skorzystać ze wskazanych wyżej kompetencji określonych w art. 98 ust. 4 ustawy już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości /por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003 s. 280/. W sytuacji gdy dopiero w okresie między wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej została podjęta uchwała rada gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, należało szczególnie starannie rozważyć czy i w jaki sposób uchwała ta odnosi się do stanów faktycznych ustalonych przed wejściem w życie wskazanych już powyżej uchwał rad gminy. Okoliczność ta stanowić mogła dla strony występującej o dokonanie podziału nieruchomości, podstawę do podjęcia stosownej decyzji w tej kwestii bądź też do zaniechania takich działań. Sąd podnosi, że jeśli w chwili dokonywania podziału nieruchomości strona właścicielska mogła dokonać analizy ekonomicznych skutków tej czynności wiedząc, że nie obowiązuje stosowna uchwała rady gminy określająca procentowy wymiar opłaty adiacenckiej w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości to ustalenie przedmiotowej opłaty po wejściu w życie wspomnianej uchwały rady gminy stanowi retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony postępowania administracyjnego. W tym miejscu powołany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 1998 r., K 10/98 - OTK 1998 nr 5 poz. 64./, zgodnie z którym zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny." Zdaniem sądu administracyjnego I instancji zastosowanie w stosunku do skarżących wspomnianej uchwały rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej, w sytuacji gdy podział nieruchomości został zatwierdzony wcześniej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, co uniemożliwiająca pozostawienie wydanych w niniejszej sprawie decyzji w obrocie prawnym. Sąd podnosi ponadto, iż 3 letni okres dopuszczalności naliczenia opłaty adiacenckiej, przewidziany w art. 145 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy możliwości określenia opłaty, ale wyłącznie przy założeniu, że w chwili wystąpienia podstawowej przesłanki naliczenia opłaty tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanej podziałem, zaistniałaby również inne kryteria ustalenia opłaty, w szczególności zaś obowiązywałyby procentowe stawki ustalone uchwałą rady gminy. W uzasadnieniu wyroku zwraca się także uwagę na fakt, iż decyzja administracyjna wydana w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją o charakterze uznaniowym. Za stanowiskiem takim przemawia użycie w treści analizowanego przepisu określenia:" może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką". Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. Zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający w przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 Kpa. Zgodnie z ta zasadą treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 - ONSA Nr 1 poz. 57, stanął na stanowisku, że organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Sąd wskazuje także na konieczność szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia decyzji uznaniowych, z których wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy, co pozwoliłoby uniknąć zarzutu, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Powyższych rozważań nie zawierają zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca. W dniu 23 grudnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku z dnia 17 września 2004 r. Organ żądając uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych zarzuca naruszenie prawa materialnego - art. 98 ust. 4 i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 par. 2 ustawy - prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naruszenie to miałoby polegać na błędnej wykładni wskazanych przepisów polegającej na przyjęciu, że w dacie podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nie obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej, w związku z czym podjęta przez organ decyzja jest retroaktywnym stosowaniem prawa mniej korzystnym dla strony. Ponadto strona skarżąca wskazuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 6, 61 par. 1 i art. 104 Kpa przez zastosowanie wadliwej wykładni i połączeniu dwóch odrębnych postępowań w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podnosi, że w chwili podjęcia decyzji o podziale nieruchomości tj. w dniu 3 marca 2000 r., obowiązujący był art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dosłownym brzmieniu: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W dniu 26 kwietnia 2000 r. Rada Miejska w Ł. uchwałą (...) uchwaliła, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału ustala się w wysokości 50 %. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że występują tu dwa odrębne postępowania. Pierwsze z nich dotyczące zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zostało wszczęte z inicjatywy strony i zakończone decyzją administracyjną. Drugie ze wspomnianych postępowań wszczęte zostało z urzędu i jego przedmiotem było ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium istotny jest fakt, iż ewentualność obciążenia opłatą adiacencką istniała w dacie podejmowania decyzji. Tym samym strona mogła liczyć się z koniecznością uiszczenia opłaty adiacenckiej. Jak podkreśla strona skarżąca postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty zostało wszczęte w dniu 18 października 2000 r., a więc po podjęciu uchwały w sprawie procentowej stawki opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że przytoczony w uzasadnieniu wyroku pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny z orzeczeniu z dnia 15 września 1998 r. nie może mieć zastosowania w danej sprawie, z racji tego, iż u podstawy rozstrzygnięcia Trybunału leżały inne okoliczności faktyczne i prawne. W przedmiotowej sprawie zasada niedziałania prawa wstecz nie miała zastosowania, gdyż jak wskazano w czasie podejmowania działań w przedmiocie podziału nieruchomości strona mogła się spodziewać, że organ skorzysta z przysługującego mu uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Strona skarżąca powołuje się ponadto na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 22 listopada 1999 r. /OPK 21/99/ zgodnie, z którym podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest więc w tym przypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazuje również, iż decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie posiada cech rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Zdaniem strony wszelkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty zostały spełnione a samo rozstrzygnięcie organu I instancji było obszernie uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 185 par. 1 powołanej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W wypadku gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku - art. 188 ustawy. W rozpatrywanej sprawie jako zasadny należy uznać, podnoszony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Wskazany wyżej przepis, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosując odpowiednio art. 145 ust. 2 ustawy - o gospodarce nieruchomościami należy wywieźć, iż zarząd gminy /w obecnym stanie prawnym burmistrz, wójt lub prezydent miasta/ jest upoważniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia wydania decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości. Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości oraz postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej. Uznając odrębność obu postępowań należy wywieźć, iż ich legalność winna podlegać niezależnej ocenie przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych obowiązujących w chwili wydawania poszczególnych decyzji. Samo podjęcie decyzji o podziale nieruchomości nie musi w sposób bezwzględny oznaczać konieczności wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z literalnego brzmienia art. 98 ust. 4 - ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób oczywisty, że organ gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jednak nie stanowi to jednak jego obowiązku. Jak było wyżej wskazane kompetencja ta w odniesieniu do konkretnej nieruchomości podlegającej podziałowi wygasa po upływie 3 lat od wydania decyzji o podziale. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej winna poprzedzać decyzję zarządu gminy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej została podjęta w dniu 26 kwietnia 2000 r., zaś decyzją z dnia 30 lipca 2002 r. Zarząd Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką w związku z podziałem nieruchomości Marianny i Franciszka M.. Tym samym wskazany wyżej wymóg został spełniony, gdyż decyzja Zarządu posiadała podstawę prawną w postaci aktu prawa miejscowego jakim była uchwała Rady Miasta Ł. Fakt, iż decyzja w przedmiocie samego podziału przedmiotowej nieruchomości została wydana przed podjęciem powołanej uchwały Rady Miasta nie wpływa w jakikolwiek sposób na ocenę legalności decyzji ustalającej opłatę adiacencką, która została wydana w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Nie można podzielić stanowiska, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zgodnie z którym zastosowanie uchwały rady gminy, w sytuacji gdy podział nieruchomości został zatwierdzony wcześniej stanowi naruszenie zasady państwa prawa. wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W chwili zatwierdzenia podziału nieruchomości art. 98 ust. 4 ustawy - o gospodarce nieruchomościami, przyznawał radzie gminy kompetencje do określenia procentowej stawki opłaty adiacenckiej, a następnie dopuszczał możliwość jej ustalenia przez zarząd gminy w formie decyzji w stosunku do konkretnej nieruchomości podlegającej podziałowi. Tym samym Marianna i Franciszek M. mieli całkowitą możliwość przewidzenia ekonomicznych i prawnych skutków, które mogły wiązać się z podziałem nieruchomości. Dokonując oceny stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji należy mieć na względzie, że wspomniany art. 98 ust. 4 ustawy - o gospodarce nieruchomościami, uzyskał wskazane wyżej brzmienie dopiero w wyniku nowelizacji ustawy, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. - o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ i weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r. Na mocy art. 98 ust. 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia nowelizacji, organem wyłącznie kompetentnym do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej był zarząd gminy a współdziałanie rady gminy nie było w tym zakresie wymagane. Tak więc rada gminy stała się organem kompetentnym do ustalania w drodze uchwały procentowej stawki opłaty adiacenckiej dopiero od dnia 15 lutego 2000 r. i w wypadku Rady Miasta Ł. zrealizowała tą kompetencję już w dniu 26 kwietnia 2000 r. Jednocześnie należy wskazać, Sąd orzekający w niniejszym składzie odstępuje od stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r., OSK 897/04, w myśl którego ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału może mieć miejsce tylko w wypadku gdy uchwała rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej poprzedza decyzję o podziale nieruchomości. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.