II OSK 115/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Zygmunt Zgierski, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S., E. S., D. B. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt II SA/Po 285/04 w sprawie ze skargi P. S., E. S., D. B. i W. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2) zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżących – P. S., E. S., D. B. i W. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2004r oddalił skargę P. S., E. S., D. B. i W. P. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] zarzut skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd podniósł, że wprawdzie ustalenia projektu planu dotyczą interesu prawnego skarżących, jako współwłaścicieli nieruchomości leżącej w obrębie terenu objętego opracowanym projektem planu, to obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie prawem w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowania przestrzennym /Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm./ zwanej dalej ustawą. Swoboda gminy w ustaleniu przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu podlega pewnym ograniczeniom, musi bowiem być zachowana sformalizowana procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona w art. 18 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta dochowała postanowień wymienionego przepisu a zatem skarżący mieli zapewnioną ochronę swych interesów. Odnosząc się do zarzutów skargi, że projekt planu przewiduje rozwiązania, które w przypadku uchwalenia planu pozbawią skarżących prawa własności i uniemożliwią prowadzenie działalności gospodarczej na należącej do nich nieruchomości Sąd podniósł, że w postępowaniu dotyczącym uchwalania projektu planu nie są przesądzane kwestie własności do gruntu, choć niewątpliwie przeznaczenie danego terenu w planie na cele publiczne może prowadzić w przypadku realizacji tego planu do wywłaszczenia przy braku zgody na dobrowolne wyzbycie się w drodze umowy prawa do nieruchomości. Nie jest to jednak tożsame z naruszeniem prawa, bowiem ustawodawca przyznał gminie prawo do uchwalania planów miejscowych, w których określone tereny mogą być przeznaczane dla realizacji celów publicznych /art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy/ Sąd ocenił, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta kierowała się interesem publicznym, bowiem sporna działka ma być przeznaczona na poszerzenia terenu istniejącej zajezdni miejskiej, co jest niezbędne wobec rozbudowy miasta i rozbudowy sieci komunikacji miejskiej a sąd miał też na uwadze, że takie przeznaczenie działki skarżących było przewidziane we wszystkich obowiązujący od 1975r. planach zagospodarowania przestrzennego, a więc sytuacja skarżących nie uległa zmianie w wyniku zaskarżonej uchwały. Projekt planu jest zgodny z przepisami o ochronie środowiska, co wynika z wykonanych opracowań dotyczących ochrony środowiska. W podsumowaniu swych rozważań Sąd podniósł, że skoro w czasie prac nad projektem kwestionowanego planu Rada Miasta [...] zachowała wymagania procedury określone w art. 18 ust. 2 ustawy to należy uznać, że działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego i przysługujących jej z tego tytułu uprawnień nie nadużyła. Skargę kasacyjna na powyższy wyrok wnieśli skarżący zarzucając naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy wnosząc o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna podnosi, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wnosząc o oddalenie skargi powołała się na interes społeczny, który określa jako przeznaczenie spornego terenu jako rezerwę pod budowę zajezdni autobusowej podyktowany koniecznością dbania o jakość świadczonych usług komunalnych dla znacznej liczby mieszkańców [...]. Uzasadnienie skargi podnosi, że dokonując takiego przeznaczenia terenu, w skład którego wchodzi działka skarżących gmina nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne Przeznaczenie terenu jako rezerwy pod rozbudowę nie jest w ocenie skargi kasacyjnej ustaleniem przeznaczenia terenu i zasad gospodarowania w planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w istocie o niczym konkretnym nie stanowi, jest tylko rezerwą przeznaczając teren pod rezerwę gmina nie ustalił zasad obsługi technicznej do czego zobowiązuje art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy. Odpowiadając na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Słuszne jest stanowisko skargi kasacyjnej, że określenie w projekcie planu, że dany teren stanowi rezerwę celową nie jest ustaleniem przeznaczenia terenu i zasad gospodarowania w planie zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem plan musi wyznaczać skonkretyzowane przeznaczenie danego obszaru i określać zasady jego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Odnosząc te zrzuty skargi kasacyjnej do treści zaskarżonego orzeczenia podnieść należy, że z treści dokumentów dotyczących projektu planu, w tym z załącznika graficznego wynika, że teren w skład którego wchodzi działka skarżących oznaczona w ewidencji gruntów nr 5/5 został w projekcie planu przeznaczony pod poszerzenie istniejącej zajezdni, pas zieleni izolacyjnej, teren sieci ciepłowniczej i o takim przeznaczeniu terenu w projekcie planu wypowiada się uzasadnienie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] istotnie jak podnosi skarga kasacyjna podała, że przedmiotowy teren jest przeznaczony jako rezerwa terenu dla rozbudowy zajezdni, co może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistych intencji wykorzystania terenu ale w świetle zapisów projektu planu nie można przyjąć że teren ten został określony jako rezerwa pod budowę zajezdni autobusowej. Stąd nie można podzielić słuszności zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji oddalając skargę, akceptował przeznaczenie terenu jako "rezerwy pod budowę zajezdni autobusowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ocenił, że Rada Miasta kwestionowanym projektem planu odrzucając zaskarżoną uchwałą zarzuty skarżących do tego projektu nie nadużyła jak to określa "władztwa planistycznego" wynikającego z art.4ust.1ustawy, bowiem zachowała tryb postępowania przewidziany w art. 18 ust. 2 ustawy a zatem skarżący mieli zapewnioną ochronę swych interesów. Równocześnie Sąd wywiódł /str. 3 uzasadnienia/, że wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy swoboda gminy w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego podlega pewnym ograniczeniom, bowiem musi być zachowana sformalizowana procedura planistyczna przewidziana w art. 18 ust. 2 ustawy. Stanowisko Sądu w zakresie wykładni art. 4 ust. 1 ustawy co do przypisywanej gminie swobody planistycznej nie jest prawidłowe Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje gminie uprawnienie do ustalenia przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, określane niekiedy w literaturze przedmiotu, tak jak czyni to uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jako "władztwo planistyczne". Z uprawnienia tego nie wynika dowolność działania gminy w zakresie przeznaczenia danego terenu na określony cel w planie miejscowym lecz działanie w granicach zasad wyznaczonych w art. 1 ust. 2 ustawy oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. W szczególności zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy uwzględnione winny być walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności co ma szczególne znaczenie przy kolizji interesu indywidualnego z interesem zbiorowym-publicznym. Podnieść należy, że nie ma w naszym ustawodawstwie uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, jeśli zaś w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego to winny być wykazane przesłanki takiego wyboru, a brak ujawnienia zaistnienia takich przesłanek może być poczytany jako nadużycie przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy prawa. Natomiast z zachowania przez gminę procedury planistycznej przewidzianej w art. 18 ust. 2 ustawy nie wynika czy przy wyborze rozwiązań planistycznych gmina działała zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez ustawę w jej art. 1 ust. 2 i w zgodności z innymi ustawami jak też czy nie nadużyła swych uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy. Podnieść należy, że respektowanie procedury przewidzianej w art. 18 ust. 2 stanowiło gwarancję zachowania uprawnień procesowych strony w procedurze planistycznej między innymi przez zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu, rozpoznanie przez zarząd zarzutów, zawiadomienie o sesji rady rozpoznającej zarzuty co stwarzało możliwość udziału w procesie planistycznym. Działania gminy w zgodzie z wymienionym przepisem oznaczało wyłącznie zachowanie procedury planistycznej i nie mogło być wyłączną przesłanką dla oceny, że gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień planistycznych, w całkowitym oderwaniu od merytorycznych rozwiązań planistycznych. Ocena czy gmina działała w granicach wyznaczonych art. 4 ust. 1 ustawy winna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ustala, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta kierowała się interesem publicznym, bowiem sporna działka ma być przeznaczona na poszerzenie terenu istniejącej zajezdni miejskiej, co jest niezbędne wobec rozbudowy miasta i rozbudowy sieci komunikacji miejskiej. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy ona rozpoznania zarzutu skarżących nie ma takich ustaleń i nie wymienia się w niej potrzeb inwestycyjnych zajezdni i konieczności wykorzystania na ten cel terenu należącego do skarżących. Dokonując oceny, że Rada Miasta nie nadużyła uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy sąd meriti w ogóle nie rozważył, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wykazuje istnienia konieczności rozbudowy zajezdni, a skoncentrowało się wyłącznie na wykazaniu negatywnego wpływu na tereny sąsiednie funkcjonowania na tym terenie zajezdni autobusowej i nie podaje żadnych przyczyn dla których teren jej miałby być "poszerzany". Zwrócić też należy uwagę, że przytaczana w uzasadnieniu uchwały okoliczność, że w planach miejscowych już od 1975r. przedmiotowy teren jest przeznaczony na taki cel nie oznacza wprost, że teren ten jest nadal niezbędny dla potrzeb zajezdni. Podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że już od 1975r. teren działki skarżących przeznaczony jest na taki cel, co zdaniem Sądu nie pogarsza sytuacji skarżących, nie zwalniało od wykazania przez Radę Miasta aktualnej potrzeby przeznaczenia działki skarżących na cel publiczny a fakt wieloletniego przeznaczenia tej działki w planach na taki cel i nie zrealizowania go dotychczas niekoniecznie musi być odczytywany jako rzeczywista potrzeba przeznaczenia tego terenu na "cele poszerzenia zajezdni autobusowej". W świetle powyższego nie można odmówić słuszności zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 4 ust. 1ustawy co powodować musi uchylenie zaskarżonego wyroku. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Rady Miasta [...] orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.