II SA/Wa 706/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Asesor WSA Andrzej Kołodziej Asesor WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Protokolant: Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004r. sprawy ze skargi I.M. na uchwałę Rady Dzielnicy U. z dnia[...]stycznia 2004r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej oddala skargę Uchwałą z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...](podjętą na skutek wezwania Wojewody [...]) Rada Dzielnicy U. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej I.M na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.) w związku z art. 24 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.). Pismem z dnia 9 lutego 2004r. I.M., działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Dzielnicy U., by Rada uchyliła powyższą uchwałę, rażąco naruszającą jej prawa. W wezwaniu skarżąca podniosła, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie jej mandatu radnej stanowi pogwałcenie Konstytucji RP, a zwłaszcza art. 7 nakazującego organom władzy publicznej działać na podstawie oraz w granicach prawa oraz art. 60 ustawy zasadniczej, który zapewnia dostęp do sprawowania służby publicznej na równych zasadach. Jej zdaniem, z brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy w żaden racjonalny sposób nie da się wywieść, że łączenie zatrudnienia w Urzędzie W. z jednoczesnym sprawowaniem mandatu radnej w jednostce pomocniczej gminy, tj. dzielnicy, narusza art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wskazała, że analogiczne stanowisko prezentują osoby posiadające autorytet w dziedzinie prawa administracyjnego. Stanowisko to znane było Przewodniczącemu Rady Dzielnicy U. H. L. a mimo tego przedłożył pod obrady Rady Dzielnicy U. projekt uchwały stwierdzającej wygaśnięcie piastowanego przez nią mandatu. W ocenie I. M., fakt ten stanowił przejaw świadomej eliminacji z Rady jej osoby z pobudek politycznych. Rada Dzielnicy U. nie ustosunkowała się do wezwania skarżącej. W dniu 7 kwietnia 2004r. I. M., za pośrednictwem Urzędu Miasta W – sekretariatu Rady Dzielnicy U., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Skarżąca podała, że Rada Dzielnicy U., wskutek błędnego rozumienia istoty zakazu łączenia funkcji radnego z funkcją pracownika samorządowego, dokonała nieprawidłowej oceny jej sytuacji formalnoprawnej i faktycznej. Podkreśliła, że sprawowanie przez nią mandatu radnej Dzielnicy U., tj. w jednostce pomocniczej gminy –W. i jednoczesne zatrudnienie w Biurze Polityki Zdrowotnej Urzędu. W. nie wskazuje na istnienie konfliktu interesów i nie stwarza zagrożenia, gdyż nie ma żadnych powiązań funkcjonalnych pomiędzy tymi dwiema funkcjami, ani też stosunku nadrzędności jednej nad drugą. Rada Dzielnicy U. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo udzielenia skarżącej urlopu bezpłatnego na jej wniosek, w związku ze sprawowaniem przez nią mandatu, I. M. pozostawała w zatrudnienia w Biurze Polityki Zdrowotnej Urzędu W. Fakt ten stanowił podstawę do podjęcia w dniu [...] stycznia 2004r. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej. Stanowisko prezentowane przez skarżącą jest odzwierciedleniem opinii prawnych przedstawicieli doktryny w zakresie prawa administracyjnego, zgodnie z którym możliwy byłby konflikt interesów pomiędzy obowiązkami radnego dzielnicy a jego zatrudnieniem w dzielnicy, natomiast trudno znaleźć uzasadnienie zakazu zatrudnienia radnego dzielnicy w urzędzie miasta jako takiego czy w urzędzie innej dzielnicy. Organ skonstatował, że miasto W. jest jedną gminą mającą status miasta na prawach powiatu, a Urząd W. jest jedyną jednostką posiadającą status urzędu gminy w rozumieniu art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcia mandatu radnej I. M. znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i jako akt organu stanowiącego doprowadziło do usunięcia naruszenia porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. I. M. wezwała Radę Dzielnicy U. do usunięcia naruszenia, jednakże Rada nie wyraziła swego stanowiska. W świetle obowiązującego stanu prawnego oraz ugruntowanej linii orzeczniczej, nie ulega wątpliwości, iż wspomniana skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na uchwałę organu dzielnicy. Przyjmuje się, iż interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego skargę. Podkreśla się w szczególności m. in. realny i aktualny charakter interesu prawnego skarżącego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także obiektywny charakter interesu prawnego, a nie jedynie subiektywne przekonanie skarżącego o jego naruszeniu. W świetle powyższego, badając legitymację procesową skarżącej należało uznać, że ma ona interes prawny w skarżeniu uchwały Rady Dzielnicy U. stwierdzającej wygaśnięcie jej mandatu radnej. Wykonywanie mandatu radnego należy w istocie do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, natomiast art. 18 tej ustawy przypisuje radzie gminy generalną właściwość w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Radny zatem pełniąc swoją funkcję wykonuje – jako członek organu kontrolno-stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – szereg zadań o charakterze publicznym, które składają się na treść mandatu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W przypadku niewywiązywania się ze wspomnianego obowiązku przez organ stanowiący, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Podstawą wygaśnięcia mandatu I. M. był art. 24 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który wprowadza zakaz wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat i jednocześnie zobowiązuje radnego do złożenia w określonym terminie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) zakaz, o którym mowa w art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również radnych dzielnic m. st. Warszawy, bowiem stosuje się do nich odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Treść art. 18 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy wskazuje, że na terenie m. st. Warszawy funkcjonuje Urząd m. st. Warszawy jako jedyna jednostka posiadająca status urzędu gminy w rozumieniu art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe wskazuje, że radni warszawskich dzielnic nie mogą świadczyć pracy pozostając w stosunku pracy w Urzędzie W., który pełni funkcję podmiotu zatrudniającego wobec wszystkich zatrudnionych w nim pracowników "obsługujących" poszczególne dzielnice, albowiem W. jest jedną gminą, w ramach której funkcjonują dzielnice, zaś radny dzielnicy jest jednocześnie radnym gminy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że I. M. złożyła wniosek o przyznanie urlopu bezpłatnego, który zresztą uzyskała, niemniej jednak nie skorzystała z niego i nie przestała pracować w ramach stosunku zatrudnienia. Można przyjąć per facta concludentia, że skarżąca miała świadomość istnienia zakazu łączenia mandatu radnej Dzielnicy z pracą w ramach stosunku pracy w Urzędzie W., a mimo tego nie uczyniła zadość powyższej regulacji. Reasumując, należy stwierdzić, iż skarżąca, będąc radną Dzielnicy U. i jednocześnie świadcząc pracę w Biurze Polityki Zdrowotnej Urzędu W., naruszyła określony w przepisach prawa zakaz, a w konsekwencji została spełniona przesłanka z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W tym stanie rzeczy istniała podstawa do podjęcia przez Radę Dzielnicy U.uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.