II SA/Ka 2389/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku kasacyjnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał J. S. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na działce położonej w J. przy ulicy [...] od strony tej ulicy bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że J. S. w [...] wybudowała ogrodzenie na działce, której jest właścicielem, od strony ulicy bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych. Organ zauważył, że J. S. zgłosiła w Urzędzie Miejskim w J. w dniu [...] zamiar budowy ogrodzenia, lecz wniosek w tym zakresie nie został rozpatrzony, a postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta J. z dnia [...] do czasu zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tej sytuacji nie można przyjąć, by milczenie organu uprawniało do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie ogrodzenia. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. S. zarzucając, iż organ błędnie przyjął, że wykonała ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia. Zawieszenie postępowania dotyczyło zupełnie innego ogrodzenia (w sprawie nr[...]). Zatem w przypadku drugiego ogrodzenia (w sprawie Nr[...]) nie można mówić o jakiejkolwiek samowoli, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 30 dni od daty złożenia zawiadomienia nie wniósł sprzeciwu, a zgodnie z przepisami tylko z tej instytucji mógł skorzystać. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art.138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na art.51 ust.1 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami odwołania, że w następstwie zgłoszenia robót przy budowie ogrodzenia z dnia [...] nastąpiła milcząca akceptacja właściwego organu. Zgłoszenie to nie zostało dokonane skutecznie, skoro Prezydent Miasta J. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w tej samej sprawie. Oznacza to, że odwołująca dopuściła się samowoli budowlanej, naruszając przepis art.30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu J. S. wniosła początkowo o uchylenie, a następnie stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż organ bezzasadnie przyjął, że prowadzone postępowania nie są oddzielnymi sprawami dotyczącymi dwóch różnych ogrodzeń, świadczą o tym m.in. inne sygnatury tych postępowań. Zgłoszenie robót z dnia [...] dotyczyło ogrodzenia objętego postępowaniem nr [...] natomiast Prezydent Miasta J. zawiesił postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie ogrodzenia, będącego przedmiotem postępowania nr [...]. Wbrew zatem twierdzeniom organu, zdaniem skarżącej, dokonała skutecznego zawiadomienia, a wobec braku sprzeciwu organu w sposób zgodny z przepisami rozpoczęła roboty budowlane przy budowie ogrodzenia od strony ulicy [...], tym samym nie dopuściła się samowoli budowlanej. Skarżąca zauważyła, że samo zawieszenie postępowania w sprawie przyjęcia zawiadomienia nie może stanowić sprzeciwu, nie można również takiego działania uznać za sprzeciw, gdyż w tym wypadku zastosowano instytucję niedopuszczalną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a to stanowi rażące naruszenie prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Stwierdził ponadto, że z protokołu oględzin z dnia [...] wynika, iż w tym dniu było już wybudowane nowe ogrodzenie przesunięte w stosunku do pierwotnego o około 0,5 m w kierunku jezdni. Tymczasem zamiar budowy tego ogrodzenia skarżąca zgłosiła dopiero w dniu [...], a więc po fakcie wybudowania ogrodzenia. Mając na względzie, że Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie zgłoszenia, zatem należało przyjąć, iż skarżąca ani w [...], ani w [...]nie posiadała wymaganego zgłoszenia. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] podniosła, że niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, że zamiar budowy ogrodzenia zgłosiła w piśmie z dnia [...], a więc po wybudowaniu ogrodzenia. Zawiadomienie w tym zakresie zawarte było w piśmie do organu z dnia [...], a więc przed faktem wykonania ogrodzenia w [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny władny był poddać kontroli działalność orzekających w sprawie organów administracyjnych (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz.1269). Zgodnie z przepisem art.29 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. Jedynie realizacja ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, a ponadto ogrodzeń o wysokości ponad 2,20 m wymagała zgłoszenia (art.30 ust.1 pkt 2), które należało dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania tych można zaś było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniósł sprzeciwu (art.30 ust.2). Budowa ogrodzeń z naruszeniem wskazanych przepisów oznacza, że inwestor dopuszcza się samowoli, a to zdarzenie prawne wymaga przeciwdziałania ze strony organu nadzoru budowlanego powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca pismem z dnia [...]( nie zaś [...] jak to błędnie określił organ ) skierowanym do Urzędu Miejskiego w J. zgłosiła zamiar wykonania robót polegających na budowie ogrodzenia jej działki położonej przy ulicy [...] w J. od strony tej ulicy, a w dniu [...] wybudowała ogrodzenie z elementów betonowych na jej działce w granicy z asfaltową jezdnią ulicy [...]. Bezspornym jest również, że w chwili dokonania zgłoszenia toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. w sprawie legalności wykonania ogrodzenia działki skarżącej od strony ulicy[...], usytuowanego 50-80 cm w głąb działki w stosunku do ogrodzenia wykonanego w [...]. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego instytucji zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, ściślej skutków tego zgłoszenia. Regulacja zawarta w art.30 ust.1a, 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, co słusznie akcentuje skarżąca. Regułą jest bowiem, że milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przeciągu 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia robót i terminu ich rozpoczęcia upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót. Jednakże nie każdy upływ terminu, o którym mowa w art.30 ust.2, daje inwestorowi legitymację do realizacji zamierzonej inwestycji. Należy mieć na uwadze, że obowiązkiem inwestora jest określić w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót, termin ich rozpoczęcia, ponadto dołączyć określone w przepisie art.30 ust.1a dokumenty. Z kolei organ w 30 dniowym terminie od daty doręczenia zgłoszenia zobligowany jest ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne objęte jest reglamentacją organu administracyjnego, a jeśli tak czy na wykonywanie robót wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, czy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia zgłoszenia, wreszcie czy nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji objętej obowiązkiem zgłoszenia. Oznacza to, że zgłoszenie przez inwestora zamiaru wykonywania robót objętych obowiązkiem zgłoszenia jest czynnością procesową i tym samym powoduje wszczęcie na wniosek inwestora postępowania administracyjnego (art.61 § 1 kpa). W toku tego postępowania, zgodnie z tym co rozważono, organ jest umocowany do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art.30 ust.1a). Załatwienie zaś sprawy co do istoty następuje bądź poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie (art.30 ust.1a i ust.2) lub nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo innych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art.30 ust.3). Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ jest także formą rozstrzygnięcia, załatwienia sprawy co do istoty (art.104 § 2 zdanie drugie kpa). Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że skoro w wyniku zawiadomienia przez inwestora o zamiarze wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia dochodzi do wszczęcia postępowania, to w postępowaniu tym obowiązują nie tylko uproszczone reguły wyznaczone przepisami Prawa budowlanego, ale również ogólne zasady procedury administracyjnej. Organ administracyjny upoważniony jest więc do wydania nie rozstrzygającego o istocie sprawy postanowienia dotyczącego kwestii wynikłej w toku postępowania (art.123 § 2 kpa), np. o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art.97 § 1 kpa. Zatem upływ 30 dniowego terminu, o którym mowa w art.30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), nie stanowi upoważnienia do realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego obowiązkiem zgłoszenia także wtedy, gdy przed upływem tego terminu organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda postanowienie o zawieszeniu tego postępowania z przyczyny wymienionej w art.97 § 1 kpa. Przenosząc te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że wydanie przez Prezydenta Miasta J. w dniu [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania zainicjowanego pismem skarżącej z dnia [...] przerwało bieg 30 dniowego terminu ( pomijając merytoryczną trafność bądź brak podstawy do zawieszenia postępowania ) z uwagi na wystąpienie, w ocenie organu, zagadnienia prejudycjalnego (art.97 § 1 pkt 4 kpa). Postanowienie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego, stało się ostateczne i prawomocne – Wojewoda [...] w dniu [...] utrzymał w mocy to postanowienie, które nie zostało zaskarżone w drodze skargi do Sądu bądź wzruszone na drodze administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi nie można uznać, by wymienione postanowienie o zawieszeniu postępowania pozbawione było bytu prawnego, skoro korzysta z domniemania mocy obowiązującej. W tej sytuacji bez znaczenia dla finalnego wyniku sprawy pozostaje argumentacja skarżącej, iż organ nadzoru budowlanego prowadził dwie odrębne sprawy dotyczące dwóch różnych ogrodzeń działki skarżącej od strony drogi publicznej, a organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiesił postępowanie w sprawie zgłoszenia do czasu zakończenia postępowania w pierwszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Istotne jest to, że Prezydent Miasta J. zawiesił postępowanie w sprawie wszczętej wskutek zawiadomienia skarżącej z dnia [...] o zamiarze wykonania ogrodzenia, a wydanie tego postanowienia wstrzymało bieg 30 dniowego terminu, o którym mowa w art.30 ust.2 zdanie drugie Prawa budowlanego. Zatem skarżąca nie była uprawniona do podjęcia w dniu [...] robót przy budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej w tym samym bądź innym miejscu, także po uprzednim wykonaniu orzeczonego nakazu rozbiórki ogrodzenia. Legitymację taką stwarzałoby - po podjęciu postępowania - niewniesienie sprzeciwu przez Prezydenta Miasta J. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że z zawiadomienia skarżącej z dnia [...] nie wynikał ani zakres i sposób wykonywania robót przy budowie ogrodzenia, ani termin ich rozpoczęcia, skarżąca nie dołączyła także przynajmniej szkicu usytuowania projektowanego ogrodzenia na aktualnej mapie. Dowolne stają się więc wywody skargi, iż z treści zawiadomienia z dnia [...]wynikał inny niż poprzednio sposób lokalizacji ogrodzenia od drogi publicznej, podobnie jak twierdzenia organu, że zgłoszenie budowy dotyczyło ogrodzenia już istniejącego. Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza prawa zaskarżona decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego w maju [...] wydana na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 w związku z ust.4 Prawa budowlanego. Uwzględnić bowiem trzeba, że w granicach sprawy związanej z wykonaniem przez skarżącą ogrodzenia od strony ulicy wypowiedział się już sąd administracyjny przedstawiając ocenę prawną co do środka, którym powinna być zlikwidowana samowolna budowa ogrodzenia. Mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2003 r., sygn.akt II SA/Ka 2783/01 uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji wyraził pogląd, że nie stosuje się w takim wypadku przepisu art.48 Prawa budowlanego, lecz środek o którym mowa w art.51. Zaakceptował to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 września 2004 r., sygn.akt II SA/Ka 1840/02. Aczkolwiek w orzecznictwie sądowym w tym zakresie prezentowany jest również odmienny pogląd, to jednak powyższa ocena jest wiążąca w rozpoznawanej sprawie tak dla organów, jak i dla sądu administracyjnego (art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270). Aczkolwiek na gruncie art.51 Prawa budowlanego rozbiórka obiektu jest jednym z kilku możliwych środków, jaki pozostaje w gestii organu nadzoru budowlanego, to jednak w okolicznościach sprawy słusznie uznały organy, że jedynym. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w trakcie oględzin w dniu [...] utrwalonych protokołem z tego dnia, wynika, że nowe ogrodzenie usytuowane zostało w granicy z drogą publiczną – ulicą [...]. Nie było zatem możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż nakazanie rozbiórki ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.