II OSK 322/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 716/02 w sprawie ze skargi U. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. oddala skargę kasacyjną 2. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznaje radcy S. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie w kwocie 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych ) z ustawowym podatkiem od towarów i usług oraz kwotę 158,40 (sto pięćdziesiąt osiem czterdzieści) tytułem zwrotu niezbędnych wydatków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie 3 II SA/Gd 716/02 wyrokiem z dnia 27 września 2004 r. oddalił skargę U. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach: Przedmiotową decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] o wymeldowaniu U. K. wraz z jej mężem Z. K. i dziećmi P. i K. K. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wnioskiem o wymeldowanie U. i Z. K. z dziećmi wystąpili H. i B. K., wskazując że wyprowadzili się oni dobrowolnie z przedmiotowego lokalu w dniu 15 października 2000 r. W toku postępowania ustalono, iż Sąd Rejonowy w [...] orzekł eksmisję małżonków K. z lokalu przy ul. [...] w [...]. Dostosowali się oni do wyroku eksmisyjnego i wyprowadzili się z tego lokalu. Dlatego też decyzją z dnia [...] prezydent Miasta [...] orzekł o ich wymeldowaniu. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Trafnie bowiem przyjęto, że zaistniały przesłanki ustawowe do wymeldowania małżonków K. z dziećmi z miejsca ich stałego pobytu, czyli że utracili oni uprawnienie do przebywania w tym mieszkaniu, co potwierdza wyrok eksmisyjny, oraz że opuścili mieszkanie zgodnie z nakazem wynikającym z tego wyroku. Skargę na powyższa decyzję wniosła U. K., podnosząc, że była przez wiele lat krzywdzona przez teściów, którzy domagali się jej wymeldowania. Skarżąca uważała, że wyroku Sądu należy dotrzymać i bała się, że jeśli się nie wyprowadzi to będzie musiała ponieść koszty egzekucyjne. Skarżąca i jej rodzina nie otrzymali żadnej pomocy ze strony władz miasta ani organów pomocy społecznej. Wymeldowanie dzieci będzie dla nich krzywdzące i pozbawi możliwości nauki. O ile skarżąca z dziećmi istotnie zerwali kontakty z teściami to jej mąż bywa w przedmiotowym lokalu i czasem nawet tam nocuje. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 32/84, poz. 174 z późn. zm.), zwanej dalej ustawa o ewidencji ludności stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Jednocześnie Sąd uznał, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A-2002/3), stwierdzającym sprzeczność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 9 ust. 21 ustawy o ewidencji ludności, w części wymagającej przedstawienia przy zameldowaniu potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu ewentualna utrata tych uprawnień nie może być uznana za okoliczność istotną także dla wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Okolicznością istotną zdaniem Sądu I instancji jest fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, Skarżąca przyznała bowiem, że dostosowała się do wyroku nakazującego jej i mężowi eksmisję z mieszkania, w którym byli zameldowani. Było to zachowanie prawidłowe z punktu widzenia porządku prawnego i istotnie pozwoliło skarżącej uniknąć konieczności poniesienia kosztów postępowania egzekucyjnego. Ponieważ jednak zameldowanie ma charakter wyłącznie ewidencyjny i powinno odzwierciedlać stan faktyczny związany z zamieszkiwaniem w konkretnym lokalu, to prawidłowe było działanie organu administracji, który dokona wymeldowania skarżącej i jej rodziny z przedmiotowego lokalu. Ponadto Sąd wskazał, że nie ma znaczenia dla powyższej oceny to, czy mąż skarżącej bywa w poprzednim miejscu zamieszkania i jak pisze ona w skardze "odwiedza teściów" czy też nocuje tam po kilka dni. Zameldowanie na pobyt stały odzwierciedla bowiem, zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności, miejsce stałego zamieszkania, a nie miejsce częstych nawet i długotrwałych odwiedzin. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by od faktu zameldowania uzależniać możliwość realizowania prawa do nauki lub opieki społecznej. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosła U. K. reprezentowana przez ustawowego, w ramach prawa pomocy, adwokata, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej w toku postępowania art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. art. 63 § 3 kpa, a także art. 75 § 1 i 80 kpa, a także przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 15 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 oraz z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01), co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do wymeldowania U. K. z pobytu stałego w lokalu pod adresem [...], ul. [...]. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a w przypadku uznania, że nastąpiło jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego – uchylenia wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. iż pomimo że w postępowaniu przed organami administracji doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, Sąd I instancji nie uwzględnił skargi. Zgodnie z art. 63 § 3 kpa, "podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu wszczynające postępowanie administracyjne powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził". Natomiast wniosek, którego autorstwo przypisano H. i B. K. nie jest przez nikogo podpisany. Organ administracji nigdy nie doprowadził do usunięcia tego braku. Tym samym postępowanie nie mogło zostać wszczęte na wniosek strony – gdyż takiego wniosku do chwili obecnej skutecznie nie winno. Jednakże postępowanie w tym trybie było prowadzone, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. jednocześnie nigdy strony nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania z urzędu, zgodnie z art. 61 § 4 kpa. Zdaniem skarżącej brak podpisu pod wnioskiem nie pozwala na ocenę, czy pochodził on w rzeczywistości od strony postępowania. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma od H. i B. K., składanego w jej toku – a więc na tej podstawie nie można ustalić, czy rzeczywiście potwierdzili oni rzekome ich twierdzenia, ujęte w piśmie, które zostało wadliwie przyjęte jako wniosek o wszczęcie postępowania. Ponadto podniesiono, że niepodpisany wniosek oraz zawarte w nim twierdzenia zostały również uznane za dowody w sprawie – zgodnie z art. 75 § 1 kpa dowodami w sprawie mogą być m.in. dokumenty. Jednakże dokumentem nie jest niepodpisana, anonimowa kartka papieru, zawierająca twierdzenia osoby, której w toku postępowania nie zidentyfikowano. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 80 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, z tego względu, iż tego rodzaju środek nie może stanowić dowodu w sprawie na okoliczności w nim opisane oraz podstawy do oparcia na nim orzeczenia organu administracji. Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych określono przesłanki do wymeldowania z pobytu stałego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o wymeldowaniu osoby, która: 1. utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu i lokal ten opuściła bez wymeldowania albo 2. bez wymeldowania opuściła lokal i nie przebywa w nim przez okres co najmniej 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Zdaniem skarżącej, wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., stwierdzający sprzeczność z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w części wymagającej przedstawienia przy zameldowaniu potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu, ma znaczenie dla interpretacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. W ocenie skarżącej, skoro Sąd I instancji uznał, że "ewentualna utrata tych uprawnień nie może być uznana za okoliczność istotną także dla wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności" należy dojść do wniosku, że podstawą wymeldowania obecnie jest: 1. opuszczenie lokalu bez wymeldowania albo 2. opuszczenie lokalu bez wymeldowania, połączone z nieprzebywaniem w nim przez okres co najmniej 6 miesięcy oraz z niemożnością ustalenia nowego miejsca pobytu zameldowanej w tym lokalu osoby. Tym samym stan opisany w podstawie ad. 1 jest w całości zawarty w podstawie ad. 1 oraz jeszcze dodatkowo uzupełniony koniecznością stwierdzenia dwóch kolejnych przesłanek. To prima facie prowadzi do wniosku, iż obecnie – choć Trybunał Konstytucyjny zgłosił zastrzeżenia do podstawy ad. 1 – to jednak podstawa ad. 2 stała się de facto bezprzedmiotowa i nigdy nie będzie stanowiła podstawy do wymeldowania, gdyż jeśli organ stwierdzi fakt opuszczenia lokalu bez wymeldowania, to bezcelowe i całkowicie zbędne staje się w ogóle rozważanie pozostałych dwóch przesłanek. Zdaniem skarżącej taką interpretacje należy odrzucić. Skoro Trybunał Konstytucyjny – słusznie, tak w ocenie Sądu I instancji, jak i strony skarżącej – zgłosił zastrzeżenia prowadzące do opisanych wyżej konsekwencji, to należy przyjąć, że w wyniku tego zabiegu cała podstawa ad. 1 musi zostać pominięta przy orzekaniu o wymeldowaniu. Tym samym, według obecnego stanu prawnego, orzeczenie takie może być oparte wyłącznie o podstawę ad. 2 i może nastąpić wyłącznie po stwierdzeniu łącznego zajścia trzech przesłanek: - opuszczenia przez zameldowaną osobę lokalu bez wymeldowania, - nieprzebywania przez nią w tym lokalu przez okres co najmniej 6 miesięcy oraz - niemożności ustalenia nowego miejsca pobytu zameldowanej w lokalu osoby. Te trzy przesłanki w sprawie łącznie nie zaszły, gdyż pomiędzy wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] a opuszczeniem lokalu przez U. K. upłynął okres poniżej dwóch miesięcy, a jednocześnie bez większych trudności ustalono jej adres. Inna interpretacja obecnego brzmienia art. 15 ust. 2 prowadzi do wyżej wykazanego absurdu. Samo opuszczenie lokalu bez wymeldowania, bez dookreślenia tego stanu przez ustawę, zdaniem skarżącej nie może stanowić podstawy do wymeldowania, zarówno w świetle rygorystycznego brzmienia podstawy ad. 2, jak i w aspekcie czysto praktycznym. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy nie są usprawiedliwione, a więc skarga podlegała oddaleniu. Nie jest bowiem słuszny zarzut, że pomimo istotnych uchybień proceduralnych jakich dopuściły się organy administracji publicznej, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji nie uchylił tych decyzji naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Faktycznie należy stwierdzić, iż pismo z dnia 6 listopada 2000 r. będące podstawą wszczęcia postępowania nie zostało podpisane przez H. i B. K. Jedynie w jego nagłówku wskazano nadawców pisma. Jednakże wbrew temu co się twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, brak ten został usunięty w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego. Wynika to z kolejnego pisma H. K. z dnia 23 stycznia 2002 r. wnioskującego o wymeldowanie z przedmiotowego lokalu skarżącej, które to pismo zostało podpisane i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Organy nie naruszyły również art. 75 § 1 i 80 kpa. Dysponowały bowiem stosownym materiałem dowodowym i właściwie go oceniły. Wskazać przy tym należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny i został oparty przede wszystkim na dokumentach – wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 5 czerwca 2000 r. w sprawie IC 2396/99 dot. eksmisji oraz zeznaniu samej skarżącej, która nie kwestionowała i nie kwestionuje faktu trwałego opuszczenia lokalu przy ul. [...] w [...]. W takiej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie jest również zasadny zarzut błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 2 ww. ustawy, natomiast nie zajmował stanowiska co do art. 15 ust.2, który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnych. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 27 maja 2002 r. natomiast zaskarżona decyzja została wydana [...], a więc zanim zapadł przedmiotowy wyrok, a sąd administracyjny dokonując oceny legalności decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy przez organ. Zasadnie Sąd I instancji uznał więc, że przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia dla innej sprawy. Zwłaszcza, że nie można dokonywać interpretacji przepisów w oderwaniu od wykładni systemowej i celowościowej danej normy. Wymeldowanie jest potwierdzeniem określonego faktu. Wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przesłanki umożliwiają sprecyzowanie stanu faktycznego, którego efektem ma być stwierdzenie, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny. Tutaj więc okoliczność utraty uprawnień do przebywania w danym lokalu mieszkalnym w powiązaniu z wyprowadzeniem się z tego lokalu, jedynie potwierdza fakt opuszczenia mieszkania, co skutkuje wymeldowanie z danego lokalu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca, wobec której orzeczono eksmisję, dobrowolnie opuściła przedmiotowy lokal niedopełniając obowiązku wymeldowania. W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, iż istniały podstawy do zastosowania powołanego przepisu art. 15 ust. 2 ww. ustawy, przy czym dokonana przez Sąd interpretacja tego przepisu była prawidłowa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 oraz art. 250 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.