II OSK 136/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 22/04. w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 22/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazaną wyżej decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...], mocą którego ustalono na wniosek A. B. i E. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przebudowie przyłącza gazowego, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr. 72/2. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie trafnie rozpoznało wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), mimo iż w dacie orzekania przez organy administracji publicznej obowiązywała już nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Prawną możliwość rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy dawał bowiem przepis art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r., w myśl którego do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. weszła w życie z dniem 7 lipca 2003 r., zaś postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało dniu 7 maja 2003 r. W tej sytuacji ocena wniosku o ustalenie warunków zabudowy podlegała aktowi prawnemu z dnia 7 lipca 1994 r., a podstawowym kryterium przy jego rozpoznawaniu była zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium powołując się na przepisy art. 67 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zasadnie stwierdziło, iż teren inwestycyjny znajduje się na obszarze obowiązywania Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. Nr XXXV/199/92. Plan ten zachowywał ważność do dnia 31 grudnia 2003 r., pod warunkiem uchwalenia przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przystąpienia do sporządzenia nowego planu lub zmiany dotychczasowego. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że Rada Gminy na podstawie uchwały z dnia 6 grudnia 1996 r. Nr 302/XL/96 przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu oś. Radość Zachód. Jednocześnie dla obszaru m.st. Warszawy nie było potrzeby uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, gdyż stosownie do treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) dotychczasowy plan zagospodarowania m.st. Warszawy uzyskał funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan ten przewidywał dla terenu inwestycyjnego funkcje mieszkaniowo - usługowe z zielenią leśną. W związku z powyższym rozbudowa budynku mieszkalnego wraz z przebudową przyłącza gazowego nie powinna w żaden sposób kolidować z przeznaczeniem terenu. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione przez skarżącego zarzuty nie znajdują podstaw w zebranym materiale dowodowym i przepisach obowiązującego prawa, co uzasadniało oddalenie skargi. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 39, 40 ust. 1 i 3 oraz art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniósł on zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6,7,8,9 i 10 kpa, 77 kpa, 109 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Sąd I instancji pominął istotne dla sprawy okoliczności. Mianowicie fakt, wybudowanego bezprawnie szamba, budynku gospodarczego wzniesionego tuż przy granicy z działką skarżącego oraz samowolnie wybudowanego z naruszeniem wyznaczonych granic nieruchomości – ogrodzenia. Nie wziął również pod uwagę zarzutu dotyczącego wpisu prawa własności do księgi wieczystej, wyjaśniając iż wskazane przez skarżącego kwestie nie mają znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy i nie mogły być oceniane przez organ ustalający warunki zabudowy. Strona zarzuciła również, brak rozważań Sądu I instancji w kwestii skuteczności prawnej decyzji organu II instancji. Doręczenie kwestionowanego rozstrzygnięcia miało bowiem miejsce w dniu 31 grudnia 2003 r., a termin jego zaskarżenia biegł do dnia 30 stycznia 2004 r. W ocenie strony, jest zatem rzeczą wątpliwą, czy w obrocie prawnym można uważać taką decyzję za skuteczną, skoro w dacie złożenia skargi do Sądu I instancji – to znaczy w dniu 29 stycznia 2004 r., plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy już nie obowiązywał. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych i zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły A. G., A. B. i E. B., wnosząc o jej odrzucenie z uwagi na celowe zaskarżanie przez K. G. wszystkich wydawanych w ich sprawach decyzji, by uniemożliwić uzyskanie pozwolenia na budowę i wydłużyć postępowanie. Na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż w kwestii rozbiórki samowolnie wybudowanego szamba oraz budynku gospodarczego zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2004 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r. W wyniku tych rozstrzygnięć sprawy rozbiórki szamba i budynku gospodarczego będą rozpatrywane ponownie przez właściwe organy administracji publicznej. Bezpodstawne jest więc w tej sytuacji przyjmowanie w zaskarżonej decyzji możliwości odprowadzania ścieków do istniejącego szamba. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Stwierdziwszy w niniejszej sprawie brak takich okoliczności, Sąd przeszedł do oceny podstaw kasacyjnych przywołanych przez K. G. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując na naruszenie przepisów art. 39, 40 ust. 1 i 3 oraz art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu przedstawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 1 art. 39). W ust. 2 tego przepisu ustawodawca określił z kolei roboty budowlane, które nie wymagają ustalenia takich warunków. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1). Omawianą decyzję z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 3). Podkreślić jednak trzeba, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1). Jeżeli, w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy ( art.67 ust.1a ). Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż brzmienie zacytowanych wyżej przepisów jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji szczegółowo, przeanalizował zastosowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ I instancji przepisy prawa materialnego. Powołując się na art. 67 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy z 1994 r., mimo iż w dacie orzekania przez organy administracji obowiązywała już nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rezultacie oznaczało to, iż podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy były zapisy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. Plan ten przewidywał dla terenu inwestycyjnego funkcje mieszkaniowo - usługowe z zielenią leśną. A zatem planowana inwestycja, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie powinna kolidować z przeznaczeniem terenu. Jeśli chodzi o zagadnienie dotyczące samowolnie wybudowanego szamba, to zauważyć wypada, iż istotnie w decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 lipca 2003 r. Nr 700/2003 w ramach warunków dotyczących infrastruktury technicznej i komunikacji zawarte zostało stwierdzenie, iż odprowadzanie ścieków będzie następowało do istniejącego, szczelnego szamba. Na podkreślenie zasługuje jednak fakt, iż w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji przez SKO decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2003 r. utrzymująca w mocy decyzję piewrszoinstancyjną z dnia 20 czerwca 2002 r., umarzającą postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wybudowanego ogrodzenia wewnętrznego i szamba była decyzją ostateczną. Późniejszy fakt uchylenia tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ujawniony na rozprawie przez K. G. nie mógł mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Nieuzasadniony jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący samowolnie wybudowanego ogrodzenia, przez co naruszona została granica nieruchomości skarżącego jak również zarzut nieuwzględnienia faktu, iż toczy się postępowanie odnośnie wpisu prawa własności do księgi wieczystej. Skarżący zdaje się nie dostrzegać roli i charakteru decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym godzi się powtórzyć za Sądem I instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza jedynie zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jest ona pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, kiedy prawo budowlane tak stanowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym omawiana decyzja nazywana jest promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej, podkreślić trzeba, że dopuszczalne jest równoczesne ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy przez wiele podmiotów i to bez względu na dotychczasowy stan zagospodarowania terenu, albowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tym bowiem postępowaniu rzeczą organu nie jest z pewnością badanie uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r. IV SA 279/99, wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2286/98, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r. IV SA 1695/96- niepublikowane). W tej sytuacji raz jeszcze podkreślić wypada, iż badanie przez Sąd I instancji zasadności zarzutów K. G. w tym przedmiocie należałoby uznać za przedwczesne i nieuprawnione. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Formułując taki zarzut w skardze kasacyjnej skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632). W rozpoznawanej sprawie zarzut sprowadza się do wskazania naruszenia przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z przepisami art. 6,7,8,9 i 10 kpa, 77 kpa, 109 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa. bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie jest to, w ocenie Sądu, prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinny być należycie sprecyzowane. Składający kasację winien wskazać w czym upatruje naruszenia określonych norm procedury sądowoadministracyjnej. Sąd nie może domyślać się czym skarżący kierował się powołując konkretne przepisy. Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej w przedmiocie prawnej skuteczności decyzji Kolegium, w kontekście daty jej doręczenia i utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za błędne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 133 § 1 w/w ustawy, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, iż sąd w zasadzie rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). W tym stanie rzeczy, kwestia obowiązywania bądź utraty mocy prawnej planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej a przed złożeniem skargi do sądu nie mogła mieć wpływu na ocenę prawnej skuteczności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej K. G.