IV SA/Wr 510/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Bogumiła Skrzypczak Sędziowie NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) NSA – Tadeusz Kuczyński Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi Gminy Miasta Świdnica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 lipca 2004 r. Nr PN.II 0911-21/91/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 uchwały nr XX/215/04 Rady Miejskiej Świdnicy z dnia 28 maja 2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego gminnych dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Świdnicy oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 lipca 2004 r. Nr PN.II.0911-21/91/04, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 2 ust. 4, § 3 ust. 3 i § 5 ust. 2 uchwały Nr XX/2l5/04 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego gminnych dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Świdnica, jako sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu podał, że na sesji w dniu 28 maja 2004 r. Rada Miejska w Świdnicy uchwałą Nr XX/215/04 ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego gminnych dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Świdnica. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 1, art. 41 ust. l i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8 i 9 w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). W § 2 ust. 4 uchwały postanowiono, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego przez l dzień, natomiast w § 3 ust. 3 zapisano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość opłat oblicza się proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Organ nadzoru wskazał, że przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych upoważnia radę gminy do ustalania wyłącznie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie upoważnia natomiast rady gminy do ustalania sposobu obliczenia opłaty. Rada Miejska w Świdnicy określając w uchwale sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny oraz za niepełny rok kalendarzowy przekroczyła zakres swoich kompetencji określonych w wyżej wymienionej ustawie. W dalszej części rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że w § 5 ust. 2 uchwały zapisano, iż dla potrzeb przeprowadzenia imprez organizowanych przez Urząd Miejski w Świdnicy oraz podległe jemu jednostki organizacyjne, ustala się zerową stawkę opłat za zajęcie pasa drogowego. Organ wskazał, że w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych ustalono czynniki, które rada uwzględnia przy ustalaniu sławek opłat za zajęcie pasa drogowego. Enumeratywne wyliczenie tych czynników oznacza, że rada ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zgodnie z jego brzmieniem przy ustalaniu stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego uwzględnia się: 1. kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4. rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zdaniem organu nadzoru przepis ten zawiera zamknięty katalog przesłanek mających wpływ na wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, co oznacza, że rada gminy nie może ustalać dodatkowych przesłanek mających wpływ na ustalenie stawek, takich jak rodzaj zajętej nawierzchni oraz czas zbudowania, zmodernizowania i przebudowania drogi. Żaden z czynników wymienionych w ustawie nie obejmuje kategorii podmiotu zajmującego pas drogowy. Inaczej mówiąc, nie można ustalić stawek ze względu na to, że pas drogowy został zajęty przez określony indywidualnie lub generalnie podmiot (w tym przypadku Urząd Miasta w Świdnicy, podległe mu jednostki organizacyjne). Zdaniem organu nadzoru zapis § 5 ust. 2 uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa przez faworyzowanie określonych podmiotów. Zgodnie z art. 32 ust. l Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jednocześnie opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną mającą powszechny i obligatoryjny charakter. Organ wskazał dalej, że zgodnie z treścią art. 92 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru orzekł jak w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 uchwały nr XX/2l5/04 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego gminnych dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Świdnica, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto Świdnica, domagając się jego uchylenia w tej części. Zdaniem strony skarżącej zastosowana ingerencja organu nadzoru w uregulowania zaskarżonych postanowień uchwały nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem w istocie Rada Miejska w Świdnicy, jak przewiduje ustawa o drogach publicznych, ustaliła stawki opłat za zajęcie l m² pasa drogowego z uwzględnieniem wyłącznie czynników wymienionych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych i żadne inne dodatkowe przesłanki jak rodzaj zajętej nawierzchni, czas zbudowania i przebudowania drogi nie były brane pod uwagę. Tymczasem sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego został wskazany przez samego ustawodawcę w treści art. 40 ust. 4, 5 i 6 przytoczonej ustawy i w tą materię unormowań Rada Miejska w Świdnicy nie wkraczała. Natomiast zapisy § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 uchwały spełniają funkcję doprecyzowania przypadków służących ustaleniu stawek zajęcia pasa drogowego za czas krótszy niż l dzień przy zastosowaniu przepisu art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych oraz zajęcia pasa drogowego za niepełny rok kalendarzowy przy zastosowaniu art. 40 ust. 5 ustawy. Omawiane przepisy gminne winny być zadaniem skarżącej przejrzyste, zrozumiałe i nie pozwalające przy ich stosowaniu na swobodną wykładnię zarządcy drogi. Dla potwierdzenia legalności działań podjętych przez Radę Miejską w części zakwestionowanej uchwały skarżąca powołała się na przepisy § 2 ust. 2 i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), gdzie na podstawie takiej samej delegacji, lecz w stosunku do dróg krajowych, dokonano identycznych uregulowań. Ponadto podniosła, że organ nadzoru w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w Oławie z dnia 25 lutego 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego przyjmującej rozwiązania omawianej kwestii jak w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Świdnicy nie dopatrzył się uchybień, a zatem może być stosowana. Przyjmując poprawność merytorycznych działań Rady Miejskiej w Świdnicy oraz dla zapewnienia zasady określonej w art. 32 ust. l Konstytucji RP o równym traktowaniu podmiotów przez władze publiczne Gmina Miasto Świdnica wniosła jak w skardze. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Zgodnie z art. 91 ust. 4: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały (zarządzenia) jest posiadanie przez organ kompetencji do podjęcia uchwały (zarządzenia). Podjęcie przez organ gminy uchwały (zarządzenia) z naruszeniem przepisów dotyczących kompetencji do ich podjęcia stanowi istotne naruszenie prawa dające organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Według art. 40 ust. l ustawy o samorządzie gminnym: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy." "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały." (art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie zaś z art. 42 owej ustawy: "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499)." W dniu 28 maja 2004 r. Rada Miejska w Świdnicy uchwałą nr XX/215/04 ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego gminnych dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Świdnica. W § 2 ust. 4 uchwały postanowiono, że: "Zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez l dzień", natomiast w § 3 ust. 3 zapisano, że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość opłat oblicza się proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczania urządzenia w pasie drogowym." W podstawie prawnej owej uchwały Rada Miejska w Świdnicy powołała przepis art. 40 ust. 1, art. 41 ust. l i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8 i 9 w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Według art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych: " Minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200zł." Zgodnie zaś z art. 40 ust. 8 owej ustawy: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł." Przepis ten w ust. 4 stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, tj. prowadzenia robót w pasie drogowym i 4, tj. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego; w ust. 6, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a w ust. 5, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, tj. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Według zaś ust. 9 art. 40 owej ustawy: "Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym." W świetle treści wyżej wymienionych przepisów prawa za trafne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wyliczając w ust. 9 w sposób enumeratywny czynniki, które rada uwzględnia przy ustalaniu sławek opłat za zajęcie pasa drogowego. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie upoważnia rady gminy do ustalania sposobu obliczenia opłaty. Z powyższego wynika, że określając w uchwale sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny (§ 2 ust. 4 uchwały) oraz za niepełny rok kalendarzowy (§ 3 ust. 3 uchwały), Rada Miejska w Świdnicy przekroczyła zakres swoich kompetencji określonych w wyżej wymienionej ustawie. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przekroczenie tego upoważnienia daje podstawę do przyjęcia, że uchwała w tej części została podjęta bez podstawy prawnej. W wyroku z dnia 16.03.2001r. sygn. IV SA 385/99 (LEX nr 53377) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi." W świetle powyższego nie zasługuje na akceptację argument strony skarżącej, że zapisy § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 uchwały spełniają funkcję doprecyzowania przypadków służących ustaleniu stawek zajęcia pasa drogowego za czas krótszy niż l dzień przy zastosowaniu przepisu art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych oraz zajęcia pasa drogowego za niepełny rok kalendarzowy przy zastosowaniu art. 40 ust. 5 ustawy. Uregulowania powyższej treści zostały bowiem podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia udzielonego radzie gminy w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że podobne rozwiązania omawianej kwestii jak w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Świdnicy znajdują się w uchwale Rady Miejskiej w Oławie z dnia 25 lutego 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego i że organ nadzoru w stosunku do tej uchwały w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień wskazać należy, że organ nadzoru stwierdza nieważność uchwał podjętych z istotnym naruszeniem prawa, a nie potwierdza zgodność z prawem uchwał, których nie zakwestionował. Tak więc nawet jeżeli inne organy stanowiące gmin podejmowały niezgodne z prawem uchwały, a organ nadzoru we właściwym czasie i trybie ich nie zakwestionował, fakt ten nie czyni zgodnymi z prawem uchwał innych organów, nawet jeżeli dotknięte są one takimi samymi uchybieniami, jak uchwały, których nie zakwestionowano. Bez wpływu także na ocenę legalności zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 omawianej uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy pozostaje okoliczność, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) podjęte na podstawie takiej samej delegacji w § 2 ust. 2 i § 3 ust. 3 zawiera identyczne uregulowania tyle tylko, że w stosunku do dróg krajowych. Przedmiotem bowiem oceny legalności w niniejszej sprawie nie jest wyżej wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. lecz zapisy § 2 ust. 4 i § 3 ust. 3 omawianej uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy. W świetle powyższego przyjąć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe. Dokonana bowiem przez organ nadzoru kontrola kwestionowanej uchwały w niczym nie narusza przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz Konstytucji RP. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).