II OSK 158/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr. ), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2004r. sygn. akt II SA/Lu 1609/03 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. K. kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 21 października 2004 r. oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, którą orzeczono uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 grudnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. J., M. R. J., B. J., M. P. J., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i którą orzeczono o zatwierdzeniu projektu zamiennego tego budynku oraz o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku opisano przebieg postępowania toczącego się od dnia 11 marca 2003 r. tj. od daty jego wznowienia wskazując, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z zaleceniem szczegółowego zbadania, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia 28 lipca 2003 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2003 r. projektu budowlanego, spełniającego wymagania art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności opracowanego na aktualnej mapie do celów projektowych oraz uwzględniającego naruszenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie funkcji poszczególnych lokali i ilości kondygnacji projektowanego budynku. Pismem z dnia 10 września 2003 r. organ I instancji powiadomił P. K. o złożeniu przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego omawianego budynku, a następnie decyzją z dnia [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia 8 grudnia 1999 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorom pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego o trzech lokalach mieszkalnych wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji wod.-kan., c.o. i elektrycznej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej lokalnej ze zbiornikiem bezodpływowym, energetycznego kablowego". W uzasadnieniu tej decyzji podano, że zamienny projekt przedłożony przez inwestorów uwzględnia warunki decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowany obiekt posiada dwie kondygnacje, a jego wysokość od poziomu terenu do linii gzymsu nie przekracza zastrzeżonej w decyzji o warunkach - wysokości 7 m. W odwołaniu od tej decyzji P. K. zarzucił, że dostarczony "projekt zamienny" niczym nie różni się od projektu pierwotnego zatwierdzonego uchyloną decyzją z dnia 8 grudnia 1999 r. Jedynie pomieszczenia mieszkalne zaprojektowane pierwotnie na trzeciej kondygnacji nazwane zostały "poddaszem nieużytkowym", bez dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie, wysokość zaś budynku nieprawidłowo liczona jest od sztucznie wykonanego nasypu (podwyższenia terenu działki o ponad 1,8 m), przy czym nawet w ten sposób liczona wysokość wynosi 11,90 m, co jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy zastrzegającą: "Maksymalna wysokość budynku mieszkalnego – do dwóch kondygnacji, tj. 7 m od powierzchni terenu do linii gzymsu". Wojewoda Lubelski utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podał, że projekt budowlany został zmieniony i poddasze budynku nie jest już kondygnacją w rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Wysokość zaś budynku mierzona od istniejącego poziomu terenu do linii gzymsu nie przekracza 7 m. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący P. K. podtrzymał zarzuty zgłoszone w odwołaniu, w szczególności zarzut niezgodności zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podał, że "nie można zgodzić się z argumentami skargi, że budynek posiada 3, a nie 2 kondygnacje, jak przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego. Poddasze budynku nie jest kondygnacją(...)". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. K. reprezentowany przez radcę prawnego J. P. W skardze tej jako podstawy kasacji powołano naruszenie prawa materialnego - przez błędną wykładnię przepisu art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 153, poz. 627 ze zm. przez przyjęcie, że nasyp sztucznie wykonany z naruszeniem tego przepisu może stać się odniesieniem do pomiaru wysokości budynku, - przez błędną wykładnię przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że poddasze budynku nie jest kondygnacją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także jako podstawę kasacji – naruszenie przez Sąd prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zgodnie z art. 75 w związku z art. 11 ustawy o ochronie środowiska istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów tej ustawy. Zdaniem autora skargi wyrok Sądu sanuje samowolną zmianę ukształtowania terenu, dokonaną z naruszeniem art. 75 ustawy o ochronie środowiska nakazującego inwestorowi ochronę naturalnego ukształtowania terenu. Autor skargi podtrzymuje zarzut niezgodności zatwierdzonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak co do ilości kondygnacji jak i wysokości budynku, która wg projektu zamiennego liczona od sztucznie stworzonego projektu odniesiona do szczytu budynku wynosi 11 m, zaś od naturalnego pierwotnego poziomu terenu wynosi 13 m. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna mimo, iż nie wszystkie zarzuty w niej podnoszone są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd art. 75 ustawy o ochronie środowiska, przez błędną jego wykładnię i naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji mimo, iż – w ocenie autora skargi – decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, z mocy art. 11 pow. ustawy o ochronie środowiska jest nieważna. Przepis art. 75 stanowi, że inwestor realizujący planowane przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględniać ochronę środowiska na obszarze prowadzonych prac, w tym m.in. ochronę gleby i naturalnego ukształtowania terenu, przy czym jeśli w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi nastąpić ma przekształcenie elementów przyrodniczych, to zakres obowiązków ciążących z tego tytułu na inwestorze określa właściwy organ w pozwoleniu na budowę. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował, a tym samym nie dokonywał wykładni tego przepisu. Pozwolenie na budowę wydane bowiem zostało z uwzględnieniem projektu zagospodarowania działki, opracowanego na podstawie aktualnej na dzień 7 sierpnia 2003 r. mapy do celów projektowych, uwzględniającej dokonane w latach wcześniejszych zmiany ukształtowania terenu polegające na podwyższeniu terenu poprzez wykonanie nasypu. Przy prowadzeniu prac budowlanych będących przedmiotem pozwolenia na budowę, wydanego w dniu [...] nie istniała więc potrzeba wykonywania jakichkolwiek prac związanych ze zmianą ukształtowania terenu, a tym samym nie było podstaw do określenia w pozwoleniu na budowę związanych z tym obowiązków inwestora. Zarzut zatem dotyczący naruszenia art. 75 związku z art. 11 ustawy o ochronie środowiska - jest bezpodstawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że poddasze budynku nie jest kondygnacją należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołano przepisu, który Sąd miał na uwadze przy wyrażaniu takiego poglądu. Organy administracji natomiast pogląd taki wyprowadziły z treści art. 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozważenia zatem wymaga, czy w skardze kasacyjnej podstawa kasacji została wskazana prawidłowo. Wyrażona w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Jeśli zatem wskazana w skardze podstawa kasacyjna nie byłaby prawidłowa, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany byłby skargę kasacyjną oddalić. Problem sprowadza się do oceny, czy stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że poddasze nie jest kondygnacją, dawało podstawę do sformułowania zarzutu, że stwierdzenie to jest wynikiem zastosowanej przez Sąd wykładni § 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (op.cit.) czy też wykładni (błędnej, w ocenie skarżącego) § 3 pkt 16 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wskazanej w skardze kasacyjnej jako podstawa kasacji. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga ustalenia, czy projekt zamienny przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia, powinien uwzględniać liczbę kondygnacji z uwzględnieniem definicji kondygnacji zawartej w rozporządzeniu z 1994 r. czy też – jako opracowywany w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2002 r. – powinien uwzględniać definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 tego rozporządzenia. Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. weszło w życie z dnia 16 grudnia 2002 r. i z tą datą utraciło moc rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Przepis § 330 pkt 1 przepisów przejściowych i końcowych rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowi wprawdzie, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeśli przed jego wejściem w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te opracowane zostały na podstawie dotychczasowych przepisów, jednakże w sprawie niniejszej to wyłączenie nie mogło mieć zastosowania. W myśl § 2 ust. 1 pow. rozporządzenia, przepisy tego rozporządzenia stosuje się m.in. przy projektowaniu. Projekt zamienny, opracowany w 2003 r. i przedłożony do zatwierdzenia, powinien więc uwzględniać unormowania zawarte w tym rozporządzeniu, a nie w rozporządzeniu z 1994 r., które – jak wyżej wskazano – utraciło ważność 16 grudnia 2002 r. Skoro zatem autor skargi ma zastrzeżenia co do sposobu liczenia kondygnacji budynku, którego projekt (zamienny) opracowano w 2003 r., to nie popełnia błędu wskazując jako podstawę kasacji przepis § 3 pkt 16 rozporządzenia z 2002 r., a nie § 3 pkt 14 rozporządzenia z 1994 r. Oceniając zasadność merytoryczną tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten, w okolicznościach sprawy niniejszej jest trafny. Do akt sprawy dołączony został projekt budowlany opatrzony pieczęcią "Projekt budowy zatwierdził decyzją z dnia [...] znak [...] bez zastrzeżeń Nr 1/2 do decyzji Nr 604 w tym 12 rysunków opieczętowanych". Wśród rysunków opieczętowanych pieczęcią Urzędu Miasta [...] Wydział Architektury i Administracji Budowlanej, znajduje się rysunek rzutu poddasza w niezmienionej formie w stosunku do pierwotnej wersji rysunku, tj. przewidujący wykonanie na tym poziomie sypialni, pokoi dziennych, łazienek i klatek schodowych. Znajdują się także rysunki elewacji wschodniej, zachodniej i północnej, z których wynika, że wysokość budynku od poziomu terenu do gzymsu przekracza 9 m. Uzasadniony jest więc zarzut, że stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu, iż poddasze zaprojektowanego budynku nie jest kondygnacją, narusza przepis § 3 pkt 16 rozporządzenia z 2002 r., który stanowi, że przez kondygnację należy rozumieć poziomą, nadziemną lub podziemną część budynku (...) w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Naruszałoby także § 3 pkt 14 rozporządzenia z 1994 r. wyłączający wprawdzie z liczby kondygnacji poddasza, ale wyłącznie te, które mają charakter nieużytkowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 pow. ustawy.