II SA/Gd 1610/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska,, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 03 kwietnia 2001r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżoną decyzję oraz zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. S. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 lutego 2001r. nr [...], Starosta Powiatowy , na podstawie art. 104 K.p.a oraz art. 55 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), odmówił B. M. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości R.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż B. M. po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie na wskazanej działce wezwana została do uzupełnienia powyższego wniosku przez dołączenie właściwych dokumentów. W ocenie organu wnioskodawczyni nie uczyniła zadość temu wezwaniu. Organ wskazał bowiem, iż przedłożona dokumentacja techniczna została opracowana niezgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi i wobec tego, nie mogła stać się podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. M. wskazując, iż wbrew ustaleniom organu I instancji nie wybudowała budynku tylko powiększyła już istniejący magazynek o 2 m2 dobudowując pod kątem prostym dwie ścianki o wymiarach 1,5 m i 2 m w załomie muru. Ścianki dobudowała do legalnie istniejącego budynku handlowego o pow. 134 m2 zrealizowanego w latach 1991/1992. Wskazała, iż na działce nr [...] czterech innych współwłaścicieli zbudowało pawilony i wszystkie one zbudowane zostały legalnie za zgodą władz budowlanych i nie zagrażają funkcji drogi. Z powyższego odwołująca wywodzi, iż jej "przybudówka" usytuowana w końcu ciągu tej działki nie zagraża funkcji drogi. B. M. zwróciła uwagę, że organ pouczył ją o braku w przepisach prawa budowlanego wymogu wykazania się przez właściciela prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili występowania o pozwolenie na użytkowanie. Pomimo tego jednak posiada ona zgodę pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę jej pawilonu. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2001r. nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 9 lutego 2000r., nr [...], w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, iż przedłożona przez B. M. dokumentacja techniczna nie spełniała wymogów stawianych przez przepisy budowlane. W ocenie organu żądanie dołączenia do wniosku o pozwolenia na użytkowanie zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] nie jest wymagane, ponieważ art. 58 ustawy – Prawo budowlane stanowi wyczerpujący katalog załączników niezbędnych do załatwienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Nadto, sugestie organu I instancji dotyczące konieczności sporządzenia inwentaryzacji budowlanej w ocenie organu odwoławczego nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Skargę od powyższej decyzji wywiódł A. S. wnosząc o jej uchylenie w całości ze względu na naruszenie prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie i interpretację w stosunku do występującego w sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż naruszone zostały przepisy art. 49 § 1, art. 58, art. 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 48 i art. 199 K.c., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP a także art. 138 § 2, art. 136, art. 107 § 1 i 3, art. 35 § 2 i art. 12 K.p.a. Skarżący wywodzi z faktu współwłasności działki nr [...], iż B. M. powinna uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli do tego, ażeby móc skutecznie ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Pomimo bowiem tego, iż w przepisach prawa budowlanego nie ma bezpośredniego wymogu takiej zgody nie sposób pominąć unormowań prawa cywilnego zawartych w K.c., z którego wynika, iż w razie współwłasności czynności przekraczające zwykły zarząd wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.). Skarżący podkreślił, iż nigdy nie wyraził zgody na wybudowanie przedmiotowego obiektu na działce nr [...]. Zgoda, na którą powoływała się w toku postępowania B. M. dotyczyła innego obiektu. W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy bez uzasadnienia uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania pomimo braku ku temu przesłanek. Nadto, wskazał, iż uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Niniejsze postępowanie dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego przez B. M. budynku magazynowego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 505 m2 położoną w R., gmina U., objętą księgą wieczystą Kw nr [...]. Wskazana działka stanowi współwłasność w częściach ułamkowych kilku współwłaścicieli między innymi B. M., H. i T. Ś. oraz skarżącego A. S. na podstawie umowy przeniesienia prawa własności z dnia 24 kwietnia 1996r., akt notarialny Rep. A nr [...] sporządzony przed notariuszem B. P. z Kancelarii Notarialnej w S.. Według oświadczeń współwłaścicieli przedmiotowa działka stanowiła drogę dojazdową do sąsiadujących z nią nieruchomości. Budynek magazynowy dobudowany został samowolnie do ściany obiektu budowlanego będącego własnością H. i T. Ś.. Z akt administracyjnych wynika, iż żaden ze współwłaścicieli, na których zgodę w zakresie użytkowania magazynu B. M. powoływała się w toku postępowania, takowej zgody nie udzielił. W wyraźnym oświadczeniu zarówno skarżący, jak i H. i T. Ś. potwierdzili, iż samowolne dobudowanie magazynu na działce nr [...] stanowiącej współwłasność nastąpiło bez ich zgody. W ocenie Sądu w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność ułamkową kilku współwłaścicieli konieczne jest zbadanie przez organ, czy pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na wybudowanie obiektu na wspólnym gruncie, a udzielenie pozwolenia możliwe jest dopiero po pozytywnym ustaleniu istnienia takiej zgody. W myśl art. 199 Kodeksu cywilnego (K.c.) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie wybudowanie murowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcje magazynowe na nieruchomości stanowiącej współwłasność było czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli lub zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż uzyskanie takiej zgody stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (wyrok SN z dnia 11 października 1990r., III ARN 15/90, LEX nr 10894; wyrok NSA z dnia 29 marca 1990r., IV SA 33/90, ONSA 1990/2-3/35). Z powyższego wynika, iż zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w trakcie postępowania administracyjnego w obu instancjach, jak na podstawie przepisów obowiązujących obecnie, uzyskanie pozwolenia na budowę uzależnione jest od wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo tego, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, prowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, ustawodawca nie przewidział w sposób wyraźny obowiązku wykazania się przez wnioskodawcę (inwestora, właściciela, zarządcę) prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w przypadku współwłasności sprowadza się do wykazania zgody współwłaścicieli na podjęte przedsięwzięcie budowlane, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, iż brak takiej zgody powinien uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do naruszenia chronionych konstytucyjnie praw przysługujących pozostałym współwłaścicielom. Zarówno interes społeczny, jak i zasady ochrony właścicieli gruntów wymagają, aby pomiędzy unormowaniem wydawania pozwoleń na budowę określonych obiektów a udzielaniem pozwoleń na użytkowanie obiektów wzniesionych niezgodnie z przepisami prawa istniała niezbędna spójność. Ona zaś wymaga, aby w obu wypadkach odpowiednie decyzje administracyjne zapadały po uprzednim zbadaniu praw wnioskodawców do określonego gruntu i wzniesionego na nim budynku. Zachowania takiej spójności wymaga interes społeczny, manifestujący się tym, że ze wzniesionego budynku powinna korzystać osoba do tego uprawniona (Stecki L., glosa do wyroku NSA z dnia 4 listopada 1991r., sygn. akt IV SA 927/91; [w:] OSP 1994/6/103). Jej uprawnienia powinny być sprawdzone zarówno w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku wniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Współwłasność działki nr [...], na której został zbudowany wskazany w tej sprawie magazyn, skłania do stwierdzenia, że wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu tylko przez jednego ze współwłaścicieli powinno być poprzedzone szczególnie wnikliwym zbadaniem całokształtu stosunków prawnych w odniesieniu tej nieruchomości. Istnienie współwłasności wymaga uwzględnienia już w fazie udzielania pozwolenia na budowę, albowiem już wówczas powstaje kwestia zgody pozostałych współwłaścicieli na wzniesienia budynku na wspólnym gruncie (art. 199 K.c.). Okoliczność ta powinna być odpowiednio uwzględniona także w związku z pozwoleniem na użytkowanie budynku tylko przez jednego ze współwłaścicieli, w szczególności w okolicznościach faktycznych mających miejsce w niniejszej sprawie, gdzie ewentualne udzielenie pozwolenia na użytkowanie magazynu zbudowanego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę doprowadziłoby w rzeczywistości do legalizacji samowoli budowlanej. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, iż organ II instancji naruszył dyspozycję art. 199 K.c., które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w II instancji, nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest zbadać i ocenić zgodność samowolnej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało natomiast, iż ta kwestia nie stanowiła przedmiotu zainteresowania orzekającego organu administracji, który pozostawiając wskazaną kwestię niezbadaną przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem uwzględnienia przedłożonej przez B. M. nowej inwentaryzacji budowlanej. Tym samym organ administracji II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.– Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w II instancji, która miała wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ uznał bowiem, iż wobec przedłożenia przez B. M. wszystkich wymaganych dokumentów decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie magazynu nie może się ostać i po ponownym rozpoznaniu sprawy nie będzie przeszkód do jego udzielenia, tym bardziej, że nie jest konieczne wykazanie się uzyskaniem zgody pozostałych współwłaścicieli na zagospodarowanie nieruchomości wspólnej. Wobec powyższego w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 kpa, jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organ administracji II instancji wydał decyzję, która nie odpowiada wymaganiom przepisów procesowych (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia uprawnień B. M. do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane oraz dokonać oceny zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.).