II OSK 118/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Janina Kosowska, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 476/04 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2. zasądza od Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego J. B. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 października 2004 r. Sygn. akt II SA/Lu 476/04 oddalił skargę J. B. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] wydaną w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Jak wynika z akt sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, dalej zwany Kierownikiem Urzędu, decyzją z dnia 31 lipca 2000 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.), powołanej dalej jako ustawa o kombatantach, pozbawił J. B. uprawnień kombatanckich przyznanych w 1976 r. z tytułu: "walka zbrojna o utrwalanie władzy ludowej 10.07.1947 – 31.12.1947 r.". W okresie zaliczonym jako działalność kombatancka J. B. pełnił służbę w organach Milicji Obywatelskiej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. prosił o zaliczenie mu do działalności kombatanckiej, działalności w ruchu oporu – Batalionach Chłopskich w okresie okupacji niemieckiej, co potwierdzają w swych oświadczeniach dwaj świadkowie. Kierownik Urzędu po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia 30 października 2000 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 lipca 2000 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano w związku z podniesioną we wniosku kwestią przynależności do BCh, iż termin do składania nowych wniosków z tytułów określonych w art. 1-4 ustawy o kombatantach, upłynął z końcem 1998 r. Na powyższą decyzję z dnia 30 października 2000 r. J. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2002 r. Sygn. akt II SA/Lu 1546/00 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż przed rozstrzygnięciem sprawy pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, organ ma obowiązek zbadania podnoszonych przez niego okoliczności dotyczących służby w Batalionach Chłopskich i ustalenia, czy wyczerpują one przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Kierownik Urzędu, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 31 lipca 2000 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że J. B. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej w okresie od 10.07.1947 r. do 31.08.1951r. Urząd otrzymał 18.04.2003 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w Lublinie kserokopie dokumentów z których wynika, że J. B. jako Komendant Posterunku w U. podczas służby w Milicji Obywatelskiej w pow. T. brał udział w likwidacji bandy "Burty", co potwierdzają dane zawarte w aktach b. ZBOWiD. Zaś według "Informatora o nielegalnych antypaństwowych organizacjach i bandach zbrojnych działających w Polsce Ludowej w latach 1944-1956" MSW Warszawa 1964, banda "Burty" była oddziałem organizacji niepodległościowej "Wolność i Niezawisłość" działającym w latach 1946-1953 na terenie pow. Tomaszów Lub. i Hrubieszów. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że J. B. podczas służby w Milicji Obywatelskiej wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności RP. Urząd nie badał zasadności zachowania przez J. B. uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich, bowiem zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, stronie uprawnienia kombatanckie nie przysługują z żadnego tytułu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2004 r. Sąd uznał, że skarga na powyższą decyzję z dnia [...] nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 4c ustawy o kombatantach, uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji lub osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, J. B. brał udział w likwidacji bandy "Burty". Ten fakt, jak i inne dokumenty dostarczone przez IPN, nie były znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dacie orzekania w sprawie tj. 19 marca 2002 r. Okoliczności związane z działalnością J. B. w Batalionach Chłopskich nie mają znaczenia z uwagi na wykonywanie przez skarżącego w czasie zatrudnienia w Milicji Obywatelskiej zadań śledczych i operacyjnych, związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji działającej na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Sąd uznał, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2004 r. pełnomocnik J. B. zarzuca rażące naruszenie przepisów art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach w związku z czym wnosi: - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji w oparciu o ww. przepisy ustawy o kombatantach, zdaniem pełnomocnika skarżącego, jest błędne i nie odpowiada orzecznictwu NSA (wyrok z dnia 10.09.1992 r. V SA 205/93, ONSA 1994 nr 2, poz. 83). Kierownik Urzędu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dotyczących pozbawienia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień przed wydaniem decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich. Skarżącemu nie umożliwiono złożenia wyjaśnień. Nie udowodniono też skarżącemu, by jego praca w MO miała bezpośredni związek ze zwalczaniem osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, by z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że skarżący podczas służby w MO wykonywał zadania śledcze i operacyjne. Skarżący nie mógł brać udziału w likwidacji oddziału "Burty", gdyż oddział ten został zlikwidowany w 1953 r., gdy skarżący nie pracował już w MO. Nie przeprowadzenie należytego postępowania wyjaśniającego sprawiło, że pozbawiono skarżącego uprawnień kombatanckich mimo, że w przeszłości walczył o niepodległość Państwa Polskiego w Batalionach Chłopskich. Osoba nie traci automatycznie uprawnień kombatanckich w oparciu o przepis art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, jeżeli prowadziła działalność stanowiącą odrębną podstawę do uznania jej za kombatanta w rozumieniu ustawy chyba, że istnieje jeden z przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy, które wyłączają możliwość przyznania uprawnień kombatanckich. Ponadto wykładnia gramatyczna art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 i art. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach przemawia za uznaniem, że nie można odmówić statusu kombatanta osobom, które działając w szeregach MO zbrojnie walczyły o suwerenność i niepodległość Polski. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dn. 25.01.2005 r.) Kierownik Urzędu podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] a ponad to potwierdza, że "zebrany materiał dowodowy jednoznacznie świadczy, iż p. B. w czasie pełnienia służby w szeregach MO wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych". W dalszej części tego pisma, powołuje się na uzyskane przez Urząd informacje o udziale skarżącego w likwidacji oddziału por. J. L. ps. "Burta". "Na podstawie dokumentów zalegających w Instytucie Pamięci Narodowej ustalono bezpośredni udział weryfikowanego w działaniach skierowanych przeciwko organizacji niepodległościowej. Pan B. zarówno organizował jak i brał udział w tego typu działaniach. W konsekwencji wobec stwierdzenia przesłanek określonych w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach zaistniała konieczność pozbawienia skarżącego posiadanych uprawnień w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy. " Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono szeregu kwestii dowodowych, budzących wątpliwości, a co w dalszej konsekwencji wpłynęło na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. Wystarczy wskazać, że w decyzji wydanej w dniu 31 lipca 2000 r. wskazuje się inną podstawę prawną pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich, niż w decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy tę pierwszą. Tak więc w decyzji wydanej na podstawie art. 127 § 3 kpa (po ponownym rozpatrzeniu sprawy i po wyroku NSA) powołano się dodatkowo na przepisy art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, tym samym rozszerzono przedmiot postępowania w toku instancji. Decyzja wydana w oparciu o art. 127 § 3 kpa w sprawach rozpoznawanych w pierwszej instancji przez ministra (art. 5 § 2 pkt 4 kpa) odpowiada decyzji wydanej w drugiej instancji, a do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zapewnia to dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, zagwarantowaną w art. 15 kpa (patrz: art. 78 Konstytucji RP). Jeżeli więc organ, ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa, otrzymał nowe materiały dowodowe, wskazujące na nowe okoliczności sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Może wydawać się to zbędną formalnością, kiedy organem pierwszej i drugiej instancji jest ten sam organ, tak jak w tym przypadku, jednak ma to znaczenie dla strony, która ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 kpa). W tym przypadku tak się nie stało, bowiem decyzją z dnia [...] organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 lipca 2000 r., na skutek czego strona została pozbawiona możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) w zakresie objętym przepisami art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, co narusza art. 15 kpa. Powyżej powołane przepisy ustawy o kombatantach, stanowią odrębną podstawę pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich, wymagają też udowodnienia nowych okoliczności sprawy, które nie były brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji z dnia 31 lipca z 2000 r. Okoliczności te wynikają z brzmienia art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Skoro organ zastosował ten przepis w stosunku do strony, powinien przede wszystkim wykazać, że strona "wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej". Tymczasem w aktach przekazanych do Sądu, są zaledwie ślady dowodowe w tym zakresie i to pochodzące od samego J. B., na co wyraźnie zwraca się uwagę w piśmie Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 04.09.2002 r. (k.58). Podobnie informacja, że skarżący brał udział w likwidacji bandy "Burty", wynika wyłącznie z jego krótkiego oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 12.11.1975 r. W takim przypadku, pozbawienie skarżącego uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach jest przedwczesne, bowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Poza tym, skutkiem tego nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w przedmiocie udziału skarżącego w Batalionach Chłopskich, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2002 r. (wyrok NSA z dnia 19.03.1981 r. SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23). Budzić więc muszą wątpliwości i zaskoczenie stwierdzenia zawarte na str. 2 "odpowiedzi na skargę kasacyjną" (pismo z dn. 20.01.2005 r.), gdzie mowa jest o dokumentach "zalegających" w Instytucie Pamięci Narodowej, świadczących o bezpośrednim udziale J. B. w działaniach skierowanych przeciwko organizacji niepodległościowej. Jeżeli więc są dokumenty świadczące o tym, że J. B. wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP, to powinny się znaleźć w aktach tej sprawy i służyć jako dowód w tej sprawie. W dacie rozpoznawania sprawy przez sąd pierwszej instancji i w chwili obecnej, w aktach sprawy brak takich jednoznacznych dokumentów. Organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę pozbawienia J. B. uprawnień kombatanckich, nie może odwoływać się do dokumentów "zalegających" w IPN, nie znanych Sądowi, jak i stronie. Zgodnie z art. 133 § 2 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a nie tylko na podstawie relacji organu wydającego decyzję, co najwyraźniej uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Poza tym, budzić musi wątpliwości z punktu widzenia wiarygodności weryfikacji materiału dowodowego, odwoływanie się w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich, do kserokopii "Informatora o nielegalnych antypaństwowych organizacjach i bandach zbrojnych działających w Polsce Ludowej w latach 1944 -1956 " z 1964 r. nieznanego autorstwa, być może są to materiały o znaczeniu historycznym, jednak w postępowaniu dowodowym przed sądem mogą okazać się niewystarczające. Wszystkie powyżej omówione zagadnienia znajdujące swoje odniesienia w naruszeniach konkretnych przepisów prawa, nie zostały dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął podobny jak organ sposób argumentacji, odwołując się do tych samych przepisów, nie zauważając popełnionych przez organ administracji publicznej błędów. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.