I OSK 409/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Anna Łuczaj, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2535/03 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2535/03 , oddalił skargę J. Ż. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż rozpoznając wniosek J. Ż. (po uprzednim uchyleniu decyzji) o zwrot nieruchomości Prezydent Miasta [...] decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 136, 137, 140, 142, 216 i 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części działek nr 22/3, 22/4, 22/5, 22/10, 22/8 i 22/9 – powstałych z dawnej działki 22/1, części działek 41/7, 41/6, 41/4, 41/5 i 41/3 powstałych z podziału działki nr 46/4 oraz części działek nr 553/54, 533/53, powstałych z dawnej działki nr 405/33. Nieruchomości te zostały aktem notarialnym z 15 grudnia 1980 r., zawartym na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nabyte od J. Ż. z przeznaczeniem dla [...] Przedsiębiorstwa Inżynierii Miejskiej w [...] pod budowę bazy sprzętowo-transportowej. Budowa ta nie została zrealizowana. W toku postępowania o zwrot tej nieruchomości, prowadzonego na wniosek J. Ż. ustalono, że działka nr 22/1 o pow. 6415 m2, zajęta jest w części pod ul. [...], drogę dojazdową do dawnego Przedsiębiorstwa Eksportu Wewnętrznego "P.", zbiornik ppoż. oraz teren Przedsiębiorstwa. Działka nr 405/33 o pow. 1078 m2 zajęta jest pod drogę wewnętrzną, zakładową i budynek magazynowy. Działka nr 406/33 opow. 400 m2 częściowo zajęta jest pod drogę, a częściowo niezagospodarowana. Niezagospodarowana jest w całości działka nr 46/4 o pow. 10795 m2. Wymienione działki na podstawie decyzji z 23 listopada 1989 r. zezwalającej na przekazanie nieruchomości znalazły się w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Eksportu Wewnętrznego "P.", a następnie Przedsiębiorstwo to decyzją Wojewody Katowickiego z 25 listopada 1992 r., uzyskało potwierdzenie nabycia z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego m.in. do działek nr 22/1, 46/4, 405/33, 406/33, wpisanego następnie do ksiąg wieczystych 5 marca 1993 r. Zarządzeniem Nr 61/95 z dnia 16.10.1995 r., Zarządcy Komisarycznego Przedsiębiorstwa Eksportu Wewnętrznego "P." dokonano zmian organizacyjnych tego Przedsiębiorstwa, polegających na zlikwidowaniu z dniem 31.12.1995 r. wszystkich jego oddziałów terenowych. Następnie aktem notarialnym Rep. "A" Nr 5369/96 z dnia 28.03.1996 r., przekształcono Przedsiębiorstwo Eksportu Wewnętrznego "P." z siedzibą w W., w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod firmą: Towarzystwo Handlu i Nieruchomości "P." S.A. w W. W dniu 21.01.1997 r. aktem notarialnym Rep. "A" Nr 560/97 zostało złożone przez Spółkę pod firmą "P. - HOLDING – Spółka Akcyjna" z siedzibą w W., oświadczenie o przyjęciu oferty przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków w celu zwolnienia z długu spółki pod firmą Towarzystwo Handlu i Nieruchomości "P." S.A. z siedzibą w W. W wyniku tego aktu notarialnego dokonano w dniu 12 marca 1997 r. wpisu w księdze wieczystej KW Nr 23327 prawa wieczystego użytkowania działek nr 22/1 , 46/4, 405/33 i 406/33 na rzecz "P. – HOLDING" – Spółka Akcyjna" z siedzibą w W. Kolejnym aktem notarialnym Rep. "A" Nr 5920/2002 z dnia 26.06.2002 r. doszło do sprzedaży przez "P. – HOLDING" S.A. w [...] Spółce z o.o. "H." z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowych działek nr 22/1, 46/4, 45/33 i 406/33. Decyzją Prezydenta [...] z 18 października 2002 r. nastąpił podział działek nr 22/1, 46/4 i 405/33 na działki wyżej opisane. Umarzając postępowanie w sprawie zwrotu tych nieruchomości, Prezydent powołał się na przepis art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sytuacja taka zachodzi w tej sprawie, w której prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej na rzecz PEW "P." w W. Stanowisko to podtrzymał rozpoznający odwołanie J. Ż. Wojewoda Śląski w decyzji z dnia [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ż. stwierdzając, że jeśli nie ma możliwości zwrotu jego działek mimo niewykorzystania ich zgodnie z celem wywłaszczenia, to należało rozważyć możliwości przyznania mu nieruchomości zamiennej, względnie odszkodowania według ich aktualnej wartości. Wojewoda Śląski wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, właściwy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz. 1271 z późn. zm.) stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy obu instancji uzasadniły wydane decyzje zgodnie z wymogami art.107 § 3 k.p.a. i uzasadnienia te należy podzielić. Skarga nie zarzuciła zresztą naruszenia prawa. Również Sąd z urzędu nie będąc związany granicami skargi nie stwierdził naruszenia prawa. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie orzekał w przedmiocie przyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej, czy też nie przyznał mu odszkodowania za wywłaszczone (wykupione) działki według aktualnych wartości. Jak to bowiem zasadnie stwierdzono w tym względzie w odpowiedzi na skargę, żądanie to nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za niezasadne uznał Sąd zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności w sytuacji, gdy zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność ta może być ograniczona w drodze ustawy. Takie ograniczenie przewiduje art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w myśl zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji, organy były zobowiązane uwzględnić. Jeśli więc jeszcze przed złożeniem wniosku, bo już 5 marca 1993 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało skarżącemu. Skutkowało to umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego M. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że art. 229 ustawy z 21 sierpnia 2001 r. o gospodarce nieruchomościami nie narusza istoty prawa własności, a w szczególności art. 136 ust. 3 tej ustawy oraz konstytucyjnej zasady ochrony własności. Skarga domaga się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona powołuje się na art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, traktujący o ochronie prawa własności. Wprawdzie ust. 3 stanowi o ograniczeniu własności w drodze ustawy, ale tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Treść prawa własności została zdefiniowana w art. 140 k.c., a jego podstawową cechą jest bezwzględny charakter tego prawa, polegający na tym, że uprawnieniom właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty, obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela, treść uprawnień właściciela wynika z normy prawnej, a realizacja tych uprawnień zależy od woli właściciela i od wypełniania przez inne podmioty obowiązku niewkraczania w sferę cudzej własności. Prawo własności skierowane jest ku rzeczy i bez względu na to kto rzeczą włada, właściciel może skutecznie domagać się wydania przedmiotu swego prawa. Przepis art. 229 ustawy narusza istotę prawa własności. Czyni on poprzednich właścicieli nieruchomości nierównymi wobec prawa dzieląc ich na tych, których wywłaszczone nieruchomości zostały sprzedane, albo ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r. i na tych, których wywłaszczone nieruchomości zostały sprzedane lub ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego, ale prawo to przed wymieniona datą nie zostało ujawnione w księdze wieczystej oraz na tych, których nieruchomości zostały wprawdzie wywłaszczone, ale nie zostały sprzedane lub nie ustanowiono na nich użytkowania wieczystego. Przykładem jest sam skarżący, któremu zwrócono działkę nr 22/2 o pow. 852 m2 decyzją z 3 czerwca 2002 r. z takim uzasadnieniem, że od momentu przejęcia przez Skarb Państwa nie została zagospodarowana, a zatem wystąpiła przesłanka do jej zwrotu. Skarżący podnosi nadto, że działki, o których zwrot ubiega się, nie miały dla kolejnych użytkowników żadnego znaczenia gospodarczego, o czym świadczą fakty zbywania ich przez władających. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Wskazany jako naruszony przepis art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) stanowi, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 (a więc roszczenie o zwrot nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zaś stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeśli z niewadliwych ustaleń postępowania administracyjnego wynikało, że na nieruchomości, o zwrot której wystąpił J. Ż. na podstawie decyzji administracyjnej z 1992 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a następnie na podstawie czynności cywilnoprawnych zostało ono przeniesione na rzecz innych podmiotów i ujawnione w księdze wieczystej, to zostały spełnione przesłanki z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem zdarzenia te miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. – tj. przed datą wejścia w życie ustawy. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organów obu instancji. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd konstytucyjnej zasady ochrony własności jest chybione. Roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu zadośćuczynienie osobom, których pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia i nie zużyto ich na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek z art. 137 ustawy jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 229 ustawy, określający przypadki kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę kasacyjną.