II OSK 130/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2241/02 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz J. S. kwotę 485,00 (czterysta osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 sierpnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego z dnia 5.06.2002 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbudowę garażu o część mieszkalną na parceli nr [...] w W. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, iż organy obu instancji błędnie zinterpretowały tą część decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczy zapisu określającego dopuszczalną wysokość planowanej rozbudowy. Natomiast Sąd I instancji podzielił zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż przedstawiony projekt nie pozwalał na ocenę jego zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. W tej sytuacji ewentualne zatwierdzenie przedstawionego projektu spowodowałoby uchybienie przepisom art. 35 ust.1 pkt 1 lit c ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd wyraził wątpliwość co do zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego obejmującymi teren, na którym znajduje się działka, gdzie ma być usytuowana planowana inwestycja. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł J. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wydanie jego z: - naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.)w zw. z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) oraz § 45, §48, §49, §53, §57, §63 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140) – poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy jest wyjaśniony i że do tego stanu mają zastosowanie wskazane przepisy prawa, - naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza (art. 145 § 1 pkt1 lit a w zw z art. 141 § 4 ppsa) poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że inwestor w toku postępowania administracyjnego nie był wzywany do usunięcia tych naruszeń, których zaistnienie zarzuca się mu w zaskarżonym wyroku. Skarżący podkreślił też, iż odpowiedź na skargę nie może stanowić uzupełnienia treści decyzji, uchybia to bowiem art. 107 § 3 k.p.a, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Nadto strona skarżąca stwierdziła, iż nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu kwestionujące zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej opartych na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), a więc na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy nie można odmówić zasadności. Analizując zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż trafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) oraz § 45, §48, §49, §53, §57, §63 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140). Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2 tegoż przepisu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (ppkt a), z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ppkt b) oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ppkt c). Tak więc, jeśli po złożeniu projektu budowlanego, o którego zatwierdzenie występowała strona skarżąca organ stwierdził nieprawidłowości, to winien dopełnić wymogu wskazanego w cytowanym wyżej art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Takiego postanowienia w niniejszej sprawie nie wydano, a przynajmniej nie wynika to ani z treści akt, ani też z ustaleń Sądu. Zauważyć trzeba, iż nastąpiło wprawdzie wydanie postanowienia na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w dniu 18. 04. 2002 r., ale wymienione w tym orzeczeniu uchybienia zostały przez inwestora usunięte i Sąd I instancji nie czynił zarzutu stronie skarżącej braku dopełnienia wymogów zawartych w tym orzeczeniu. Po złożeniu dokumentacji wymienionej w tym postanowieniu organ nie wydał kolejnego postanowienia, w którym wzywałby na usunięcie uchybień stwierdzonych w związku z uzupełnioną dokumentacją. Zauważyć trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę garażu o część mieszkalną z uwagi na to, że złożona przez inwestora dokumentacja nie spełnia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunku dotyczącego ilości kondygnacji projektowanej nadbudowy garażu. Z kolei organ II instancji rozpoznając wniesione przez inwestora odwołanie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dodatkową przesłanką uzasadniającą udzielenie odmowy pozwolenia na planowaną rozbudowę są stwierdzone uchybienia w projekcie zagospodarowania terenu, które nie spełniają wymagań § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Wnosząc odpowiedź na skargę złożoną do Sądu I instancji przez inwestora na powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż złożony przez inwestora projekt nie rozstrzyga kwestii określonych w § 45, §48, §49, §53, §57, §63 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140), przy czym organ też stwierdził, iż ponowna analiza akt pozwoliła na stwierdzenie, że ilość kondygnacji projektowanej nadbudowy nie narusza postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Te właśnie argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako podstawę oddalenia skargi wniesionej przez inwestora, mimo, że odpowiedź organu administracji państwowej na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji zaskarżonej. W rozpoznawanej sprawie nie wydano postanowienia wzywającego inwestora do usunięcia uchybień związanych z zarzutem naruszenia wymogów przepisu § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) oraz wymogów określonych w § 45, §48, §49, §53, §57, §63 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140). Stwierdzić trzeba, że odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy stanowi o naruszeniu prawa materialnego. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują też na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza (art. 145 § 1 pkt1 lit a w zw. z art. 141 § 4 ppsa). Za zasadny uznać trzeba również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku podstaw do kwestionowania planowanej inwestycji z treścią planu miejscowego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści obowiązującego art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem było stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonywał tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zważywszy na powyższe nie jest zrozumiałe zakwestionowanie przez Sąd I instancji zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a na np. zmianę postanowień miejscowego planu na dzień wydania decyzji zaskarżonej Sąd nie wskazał. Wobec usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).