II SA/Łd 1668/02

Dnia 22 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza na rzecz skarżącego – R. S. od Wojewody [...] kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w miejscowości O. obręb 12 przy ul. A oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 11/1 o pow. 0,1957 ha. Jak podał organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] R. S., spadkobierca J. S. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości, którą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] Nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. Nieruchomość oznaczona wówczas numerem działki 11/1 przeznaczona była pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] Nr [...] działka oddana została w wieczyste użytkowanie Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w O. z przeznaczeniem pod realizację jej zadań statutowych (budownictwo mieszkaniowe) zgodnie z zatwierdzonym szczegółowym planem zagospodarowania terenu. Następnie umową notarialną z dnia [...] Nr Rep "A" Nr [...] na przedmiotowej działce ustanowione zostało prawo wieczystego użytkowania, które zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...]. W dniu 31 października 1995 r. wpłynął wniosek od R. S. o zwrot działki oznaczonej wg aktualnej ewidencji gruntu nr 1237/4 o pow. 0,0558 ha położonej w m. O. obręb 12, bowiem zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sygn. akt [...] spadek po J. S. nabyły dzieci: B. S., R. S., W. S., B. K., Z. R., A. L. i B. S. Postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości postanowieniem z dnia [...] , Nr [...] zostało zawieszone do czasu uregulowania stanu stosunku prawnego nieruchomości tj. rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania wieczystego użytkowania gruntu ustanowionego na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w O., ponieważ decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 26 ust 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Kierownik Urzędu Rejonowego w O. orzekł o rozwiązaniu umowy o oddaniu w wieczyste użytkowanie w części dotyczącej działki nr 1237/4. Odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] sygn. akt. [...] uchylił decyzję Wojewody [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego. Wobec powyższego Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa "A" w O. nadal pozostawała wieczystym użytkownikiem działki i znajdowało to potwierdzenie w księdze wieczystej KW [...] Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem l stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stosownie do art. 229 ustawy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, nie przysługuje jeśli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W stanie faktycznym sprawy zachodzą te właśnie przesłanki i w związku z tym, mocą decyzji z dnia 4 czerwca 2002 r., umorzono postępowanie o zwrot oznaczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców J. S. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. podał, iż w sprawie pominięto okoliczności wynikające z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2000 r., bowiem Sąd uchylił kwestionowane decyzje z uwagi na to, że organy nie poczyniły należytych ustaleń na podjęcie rozstrzygnięć w sprawie. W tej sytuacji istnieje możliwość podjęcia decyzji po uzupełnieniu postępowania w tym zakresie. Uważa, iż przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinien mieć zastosowania w sprawie, ponieważ żądanie zwrotu gruntu zostało zgłoszone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W momencie składania wniosku spełnione były wszystkie przesłanki do zwrotu nieruchomości. W tej sytuacji nieodpowiednie zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji nie może obciążać wnioskodawcy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W motywach swojego stanowiska, uzupełniając rozważania przedstawione przez organ I instancji, Wojewoda [...] podał, iż wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w O. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] przed dniem l stycznia 1998 r. Zatem roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, a prowadzone postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § l kpa. W ocenie organu odwoławczego nie można się zgodzić z zarzutem R. S., iż jego wniosek o zwrot nieruchomości winien być rozpatrywany na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Również zarzut dotyczący niezakończenia postępowania w zakresie rozwiązania umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami wyklucza możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na drodze administracyjnej (art. 33 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a zatem nie może być prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. S. ponownie podniósł, iż organy orzekające nie zastosowały się do treści wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 2000r., ponieważ Sąd owszem uchylił decyzje obu instancji dotyczące rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej, ale podał, iż możliwe jest żądanie zwrotu części nieruchomości, która jest użytkowana niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Ponadto Starostwo Powiatowe zaniedbało konieczność poinformowania skarżącego o wydaniu wyroku przez NSA. W konkluzji skargi podał, że istnieje możliwość zwrotu nieruchomości oraz to, iż domaga się on jedynie zwrotu tej części, która jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem. Okoliczności te zostały pominięte przez organy orzekające. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność (zgodność) zaskarżonej decyzji z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Orzeka kasacyjnie, co oznacza, iż w przypadku uwzględnienia skargi może uchylić zaskarżony akt. Sąd nie może zatem w razie uwzględnienia skargi, wydać orzeczenia mocą którego skarżący uzyskałby nieruchomość. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, R. S. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w O. przy ul. A. Organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie wywołane powyższym wnioskiem, ponieważ nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi przed dniem 1 stycznia 1998 r. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Rozstrzygnięcie to po przeprowadzeniu kontroli instancyjnej, decyzją z dnia [...] zostało utrzymane w mocy. Wynika z tego, iż organy orzekające stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie o unormowanie art. 105 kpa, który stanowi, iż "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (może więc wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych). Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zabezpieczeniem użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie jest obowiązek zwrotu gruntu, jeżeli stała się ona zbędna na cel publiczny, dla którego dokonano wywłaszczenia. Stanowi to gwarancję nienadużywania możliwości wywłaszczenia ponad potrzeby związane z realizacją celów publicznych. Dział VII ustawy zatytułowany "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" zawiera normę, określającą wprost negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci praw osób trzecich do gruntu. Jest to art. 229, który stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Z istoty tego przepisu wynika, że punktem odniesienia dla oceny konkretnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest jej stan prawny przed dniem 1 stycznia 1998 r. (czyli momentem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niezależnie od tego jak się kształtuje stan faktyczny spornego gruntu i sposób jego zagospodarowania (zgodny czy niezgodny z celami wywłaszczenia) opisane w art. 229 prawa osób trzecich do nieruchomości, powstałe przed 1 stycznia 1998 r. i ujawnione w księdze wieczystej, stanowią prawną przeszkodę do odzyskania gruntu przez poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi obowiązek Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa (bądź jednostka samorządu terytorialnego) nie jest w dacie 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości lub nie włada nią, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie (osobom trzecim), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. W okolicznościach faktycznych sprawy jest niewątpliwym, że sporna działka znajduje się od 1972 r. w użytkowaniu wieczystym Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w O. (obecnie Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "A" w O.), której prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej Nr[...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Ustalenie istnienia negatywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiło ewentualną podstawę odmowy uwzględnienia roszczenia skarżącego. Organy orzekające tymczasem umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem składu orzekającego takie rozstrzygnięcie było błędne, gdyż organy były zobligowane do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zawarte w treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączenie możliwości zwrotu nieruchomości nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Zacytowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2002 r., II SA/Kr 412/02, nie publ.; wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., II SA/Kr 1905/00, nie publ.; wyrok z dnia 23 maja 2002r., II SA/Kr 906/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2001 r., II SA/Kr 719/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., SA/Bk 1098/99, nie publ., ) i doktrynie (por. T. Woś [w:] T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004 r., str. 228-229 oraz L. Żukowski, Glosa krytyczna do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99, OSP 2001/5/80). Tym samym nie można zaakceptować stanowiska przedstawionego w powołanym przez organ orzekający wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 stanowiącego, iż w przedstawionej sytuacji postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o zwrot nieruchomości należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyraźnie, iż roszczenie o zwrot nieruchomości "nie przysługuje", a więc wniosek nie jest zasadny i nie może być uwzględniony, co powinno prowadzić ewentualnie do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W takim ujęciu regulacja art. 229 ustawy statuuje okoliczność mogącą wyłączać obowiązek zwrotu nieruchomości, a nie umorzenia postępowania. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnić należy, iż kwestia ewentualnego wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem przeznaczenia pozostaje bez znaczenia w sytuacji stwierdzenia, iż nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi i znajduje to swoje potwierdzenie w zapisie zawartym w księdze wieczystej. Wbrew sugestii skarżącego, organ rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości zastosował w sprawie prawo materialne, oceniając roszczenie w oparciu o przepisy obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta uchyliła poprzednią regulację dotyczącą spraw wywłaszczeniowych, czyli ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i wprowadziła zasadę stosowania nowych przepisów nawet do spraw wcześniej wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną. Wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości został złożony dnia 31 października 1995 r., a zatem postępowanie, po dniu 1 stycznia 1998 r., toczyć się musiało przy uwzględnieniu nowej regulacji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem reguł prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.