II OSK 173/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1982/02 w sprawie ze skargi Z. Z., E. S., A. S. i E. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną U z a s a d n i e n i e. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - uwzględniając skargi Z. Z., E. S., A. S. i E. M., będących następcami prawnymi A. M. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji auto-gaz. W motywach powyższego wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek G. K. z dnia 29.10.2001 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji auto-gaz. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności Sąd wskazał na brak wyjaśnienia istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności. Stosownie do art. 35 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto z przepisami techniczno – budowlanymi. Zdaniem Sądu z powyższych obowiązków organy w niniejszej sprawie się nie wywiązały. Brak jest w aktach sprawy informacji o treści planu obejmującego teren, na którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, brak jest wyrysu z tego planu ilustrującego przebieg projektowanej drogi DK IV przez działkę inwestora. Sąd stwierdził też, iż projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do postanowienia z dnia 20.02.2002 r. Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach nie zawiera informacji o przewidzianej w planie miejscowym drodze, na którą ma być przeznaczona część działki inwestora. Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki wbrew przepisowi art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie zawiera rozwiązań dotyczących układu komunikacyjnego, co w przypadku przedmiotowej inwestycji jest konieczne. Powyższy brak jest też o tyle istotny, że zgodnie z postanowieniem Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich zjazd ze stacji do drogi publicznej winien odpowiadać wymogom § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. ( Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zdaniem Sądu część graficzna projektu zagospodarowania działki nie spełnia wymogu wynikającego z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) poprzez brak informacji na jakiej mapie projekt ten sporządzono. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor winien był ograniczyć uciążliwości inwestycji do własnej działki. Tego warunku nie spełnia planowana inwestycja. Zatwierdzony projekt nie zawiera informacji o wszystkich wymiarach i wzajemnych odległościach obiektów, a szczególnie brak jest wskazania odległości w stosunku do sąsiednich działek stosownie do wymogu § 133 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20.09.2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 98, poz. 1067). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ze wskazanych wyżej względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i dlatego też ją uchylił na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł G. K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wydanie jego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie: - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez przyjęcie, że przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek dołączenia do akt sprawy dodatkowych materiałów potwierdzających dokonanie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, kiedy organ zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę, - art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 133 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20.09.2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 98, poz. 1067) przez przyjęcie, że wskazany przepis wymaga określenia w projekcie budowlanym wzajemnych odległości od obiektów i działek sąsiednich w inny sposób, niż zostało to wykonane w niniejszej sprawie, a w konsekwencji ustalenie, iż zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w powołanych przepisach oraz nie spełnia warunku ograniczenia uciążliwości do terenu własnej działki i nie pozwala na ocenę naruszenia interesów właścicieli działek sąsiednich, - § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) poprzez przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby część graficzna projektu zagospodarowania działki wymagała wyraźnej informacji na jakiej mapie została sporządzona. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stwierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku dokumentacja złożona do akt sprawy zawiera wszystkie te wymogi, które określono w przepisach. Nadto strona skarżąca stwierdziła, iż zjazd ze stacji paliw gazowych został zaprojektowany do istniejącej drogi wojewódzkiej, a nowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przebiegu drogi DK IV w dotychczas planowanym miejscu. Uczestnicy postępowania A. S. i E. M. na rozprawie przed Naczelnym Sądem administracyjnym wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Zważywszy na obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tegoż przepisu w sposób w tejże skardze przedstawiony za chybiony. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sąd dokonując kontroli prawidłowości oceny przeprowadzonej przez organ w odniesieniu do wskazanych wyżej przepisów, musi dysponować zarówno decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu posiadającą przymiot decyzji ostatecznej, czego strona skarżąca nie kwestionuje, jak i planem miejscowym obejmującym zarówno wyrys, jak i opis tegoż planu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie bowiem do treści obowiązującego art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem było stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W tym zakresie wywód strony skarżącej co do mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę uznać trzeba za zasadny. Jednocześnie jednak organ, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym dokonywał tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy np. ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym czy decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uwagi więc Sądu I instancji odnoszące się do braku przedstawienia stosownej dokumentacji pozwalającej na kontrolę legalności zaskarżonego orzeczenia we wskazanym wyżej zakresie uznać należy za prawidłowe. Trafny jest też wywód strony skarżącej wskazującej na brak zasadności rozważań Sądu I instancji co do przebiegu planowanej w przyszłości drogi DKIV przez działkę skarżącego, o tyle, że te uwagi Sądu odnoszą się do inwestycji, która być może kiedyś będzie zrealizowana, natomiast zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planowana inwestycja musi mieć zapewniony dostęp do drogi istniejącej. Jednakże na co trafnie z kolei zwrócił uwagę Sąd, a czego nie kwestionuje we wniesionej skardze kasacyjnej strona skarżąca część opisowa i graficzna zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego nie pozwala na stwierdzenie czy tenże projekt budowlany odpowiada wymogom § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zawartym w postanowieniu Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, a dotyczącym zjazdu ze stacji do drogi publicznej. W efekcie nie jest możliwe ustalenie czy dla planowanej inwestycji zapewniono takie rozwiązania układu komunikacyjnego, które spełniają zarówno wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wymagania zawarte we wskazanych wyżej przepisach. Wreszcie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że znajdujący się w aktach sprawy zatwierdzony projekt budowlany spełnia dyspozycje zawarte w przepisach art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 133 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20.09.2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067). W myśl § 133 ust 1 cyt. rozporządzenia magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1.350 kg, stanowiska tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż np. 10 m - od granicy działki lub pasa drogowego, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej, 30 m - od budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, 20 m - od innych obiektów budowlanych, 10 m - od napowietrznej linii elektroenergetycznej i tramwajowej sieci trakcyjnej o napięciu do 1 kV, 15 m - od napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu powyżej 1 kV. Zgodnie z § 133 ust. 2 odległości powyższe mogą być zmniejszone o połowę przy spełnieniu określonych warunków. Zestawiając wymogi wskazanego wyżej przepisu z wielkością działki na której ma być zlokalizowana inwestycja, jak i z usytuowaniem tej działki względem innych budynków, za zasadne trzeba uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego wydana została przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zaś sprawa wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego, w toku ponownego rozpoznania sprawy. Znajdujący się bowiem w aktach sprawy projekt zagospodarowania działki danych wymaganych przez cytowane wyżej przepisy nie zawiera, a te dane, które na tym projekcie umieszczono są po prostu nieczytelne. W efekcie trzeba podzielić wywód Sądu I instancji stwierdzający, iż nie jest możliwe stwierdzenie czy spełnione zostało postanowienie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ograniczeniu uciążliwości przedmiotowej inwestycji do własnej działki i czy nie nastąpiło naruszenia interesów właścicieli działek sąsiednich. Nie jest też zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Przepis ten stanowi, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na jakiej kopii mapy sporządzony został projekt zagospodarowania działki nawet strona skarżąca nie wskazuje, ani też nie wywodzi, że taką informację omawiany dokument zawiera. Należy jedynie zauważyć, że uchybienia zakwestionowane we wniesionej skardze kasacyjnej nie wyczerpują wszystkich wad, których dopatrzył się w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale wobec braku odniesienia się do tych kwestii w skardze kasacyjnej również Naczelny Sąd Administracyjny nie ma upoważnienia do ich oceny. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.