II SA/Lu 394/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek-sprawozdawca, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent-stażysta Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi Firmy"A" na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miejska uchwaliła w dniu 28 grudnia 2001r. (Nr XXXVII/466/01) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 13, poz. 74 z 1996r. z późn.zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z uchwałą Nr LU/361/98 Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 1998r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. , obejmujący obszar znajdujący się w jego graniach administracyjnych. W § 6 ust. 2 uchwały Rada Miejska zastrzegła , że dla projektowanych – na obszarze objętym planem – obiektów handlowych ustala się ograniczenie powierzchni sprzedażowej do 800 m2 . Na uchwałę tę w części dotyczącej § 6 ust. 2 PPH "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosła skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 7 kwietnia 2004r. wezwała Radę Miejską w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 6 ust. 2 Uchwały Nr XXXVII/466/01 z dnia 28 grudnia 2001r. Naruszenie prawa polegało na wprowadzeniu ograniczenia dla projektowanych obiektów handlowych powierzchni sprzedażowej w granicach terenu wyznaczonego planem zagospodarowania przestrzennego do 800 m2 , jako zapisu niezgodnego z art. 10 ust.2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) jak również jako zapisu niezgodnego z art. 10 ust. 1 pkt 1 poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.), która to ustawa utraciła moc, a na podstawie której została wydana przedmiotowa uchwała. W przekonaniu skarżącej Rada Miejska przekroczyła granice przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego i uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem art. 10 "starej" ustawy i art. 15 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 1 pkt 1 zawierała zapis zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się " przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000". Również obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 2 pkt 8 stanowi, że w studium określa się w szczególności "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej". Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 określa się w planie miejscowym. A zatem ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniały organów miasta do wprowadzenia ograniczenia powierzchni sprzedażowej dla projektowanych obiektów handlowych np. do 800 m2. Skarżąca podkreśliła, że uchwały rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego, jakimi niewątpliwie są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny być uchwalane przez organy gminy w zakresie upoważnienia udzielonego przez ustawę i w tych działaniach nie mogą one wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na to, że uchwała rady gminy (miasta) jest aktem prawa miejscowego oraz jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji) musi ona zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że ma bezpośredni, konkretny i realny interes prawny w dochodzeniu usunięcia naruszenia, gdyż zamierza przeprowadzać na terenie miasta inwestycję związaną z budową obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej przewyższającej 800 m2. W dniu 8 lipca 2003r. wystąpiła bowiem do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego centrum usługowo-handlowego o większej powierzchni sprzedażowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, że: obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 określa się, zarówno w studium, jak i w planie, w zależności od potrzeb ( art.10 ust. i ustawy z 1994 r. art. 10 ust.2 i art.15 ust. 3 ustawy z 2003r. oraz wyjaśnienia Ministerstwa Infrastruktury). Natomiast do wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w kwestionowanym § 6 ust.2 uchwały upoważniały Radę Miejską postanowienia art. 10 ust.1 pkt 6 i pkt 8 ustawy , na podstawie której zaskarżona uchwała została podjęta. Przepisy te stanowiły, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: a/ lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy oraz b/ szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tej samej kwestii przepisy art. 15 ustawy z 2003 r. stanowią: " W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 6/ parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (...). 9/ szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto, zdaniem Rady Miejskiej, do uchwalenia §6 ust.2 z skarżonej uchwały upoważnił radę przepis art. 4 ust.1 ustawy z 1994 r. określający zasadę tzw. władztwa planistycznego gminy, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem. Zaskarżona uchwała prawa nie narusza. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podnosząc, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego, ograniczając możliwość inwestycji na terenie stanowiącym jego własność. Zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych dla uwzględnienia skargi z art. 101 ust. 1 cyt. ustawy nie wystarczy naruszenie interesu skarżącego. Jednocześnie bowiem musi być stwierdzone, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. W świetle art. 4 ust. 1 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 138 z późn.zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uprawniał Radę Gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb m.in. gabarytów obiektów (pkt 6). Podobne uprawnienie przewiduje art. 15 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. , Nr 80, poz. 717). W związku z tym Rada Gminy wprowadzając w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały ograniczenia powierzchni sprzedażowej do 800 m2 działała w granicach przysługującego jej uprawnienia, którego – wbrew zarzutom skargi – nie nadużyła. Nie jest bowiem uzasadniony, podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 - w granicach o liczbie mieszkańców do 20.000 oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 – w granicach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. Niezależnie od tego, że katalog zagadnień wymienionych w art. 10 miał charakter fakultatywny i można je było określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko w zależności od potrzeb, wyjaśnić należy, że cyt. przepis w ust. 1 pkt 1 uprawniał organ gminy jedynie do wskazania w planie terenów objętych tym planem, w których dopuszczalna będzie zabudowa obiektów o tak dużych powierzchniach sprzedażowych. Ustawa nie ograniczała natomiast w żaden sposób uprawnienia rady gminy, wymienionego wprost w art. 10 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy do określenia gabarytów obiektów budowlanych, a w tym również ich powierzchni sprzedażowej. Ponadto materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy nie naruszyły również w toku postępowania procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała posiada również odpowiednie uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę , jako pozbawioną podstaw prawnych na mocy art. 151 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).