II SA/Sz 526/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] o d d a l a skargę Rada Miejska w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego obszar w obrębach geodezyjnych [...] i [...]. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stosownie do § 2 uchwały przedmiotem planu jest przeznaczenie terenów o funkcji rolniczej na lokalizację siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczna. Odpis uchwały doręczono Wojewodzie w dniu [...]r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., Nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność wyżej wskazanej Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. W uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia wskazał, że Rada Miejska w § 2 ust. 1 uchwały określiła przedmiot planu jako: "przeznaczenie terenów o funkcji rolniczej na lokalizację siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną." Zdaniem Wojewody skoro – jak wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium, to również uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia powinna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazując na brzmienie art. 9 ust. 4 ww. ustawy Wojewoda stwierdził, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność ze studium dotyczy wszystkich ustaleń planu, w tym między innymi funkcji poszczególnych terenów. Gmina nie ma w swoim studium wyznaczonych terenów pod farmy wiatrowe. Wprawdzie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. w dziale [...] [...] (na str. [...]) jest zapis stanowiący o tym, że zaleca się promować budowę małych elektrowni wiatrowych po wykonaniu odrębnych specjalistycznych opracowań, niemniej jednak Gmina po uchwaleniu studium nie przystąpiła do sporządzenia takich opracowań. Ponadto przedmiotowa uchwała obejmuje tereny dla dużych farm wiatrowych, a nie małych elektrowni wiatrowych. Wojewoda wskazał też, że przy podejmowaniu uchwały został naruszony przepis art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący burmistrzowi, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonanie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Gmina nie przedstawiła takich rozwiązań, wezwana do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie, nadesłała wyrys ze studium, w którym jednak błędnie wskazała tereny wyznaczone przez przedmiotową uchwałę. Organ nadzoru w dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia podniósł, że Rada Gminy podejmując uchwałę przystąpiła do opracowania planu na terenie o unikatowych wartościach przyrodniczych, opisanych zarówno w studium, jak i w jej waloryzacji przyrodniczej obszarów. Zgodnie z art. 47a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1071 ze zm.) walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Walory krajobrazowe uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten zabrania wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek i kanałów, krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe, uniemożliwiających do nich dostęp albo uniemożliwiającym lub utrudniających zwierzętom dziko żyjącym dostęp do wód. Zdaniem Wojewody brak specjalistycznego opracowania oraz wyznaczenia terenów na obszarze gminy, na którym mogłyby powstać siłownie wiatrowe, uniemożliwia podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego gminy w takim zakresie. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że podjęta przez Radę Miejską uchwała Nr [...] w dniu [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nie jest zgodna z uchwalonym w dniu [...] r. uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało Radzie Miejskiej w dniu [...] r. W dniu [...] r. Gmina [...] wniosła w organie nadzoru skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzuca mu naruszenie prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie to zbyt głęboko ingeruje w kompetencje organu Gminy przypisując jedynie sobie władztwo planistyczne oraz błędne ustalenia faktów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz Gminy dokonał analizy odnośnie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami studium. Analiza ta została przeprowadzona ustnie, w formie dyskusji Burmistrza z właściwymi merytorycznie pracownikami Urzędu Miejskiego oraz radnymi Radu Miejskiej, ustawa nie wymaga bowiem formy pisemnej dla ważności tej czynności. Skarżąca przywołała w tym zakresie stanowisko Ministerstwa Infrastruktury Departament Ładu Przestrzennego, które w opublikowanej na stronie internetowej odpowiedzi na pytanie, stwierdziło: "Analizy te nie muszą, chociaż mogą, być udokumentowane, ponieważ przepisy ustawy takiego obowiązku nie nakładają. Ustawa nie wymaga również, aby były wykonane przez uprawnionego urbanistę. Są to dosłownie wymienione w przepisie, wstępne czynności wykonane przez organ sporządzający projekt planu, niezbędne do stwierdzenia, czy plan miejscowy jest potrzebny i czy będzie mógł być uchwalony." Planowane zamierzenie, zdaniem skarżącej, przyczyni się do rozwoju gminy m. in. poprzez wzrost wpływów od podatków, a z obowiązującego studium wynika jednoznacznie, że należy promować takie zamierzenia jak budowa elektrowni wiatrowych. Z analizy studium nie wynika, że na terenie gminy [...] nie wolno lokalizować elektrowni wiatrowych, a powołany przez organ nadzoru zapis studium wręcz akceptuje tego rodzaju przedsięwzięcia, dające pewną ogólną wskazówkę co do sposobu podejścia do tematu. Skarżąca zarzuciła ponadto, że powoływanie się na art. 47a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99 poz. 1071) jest na tym etapie przedwczesne i nieuzasadnione. To w trakcie procedury uchwalania planu będą wykonane odpowiednie opracowania, które wskażą lub wykluczą możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych. Uchylenie uchwały inicjującej przystąpienie do wykonania miejscowego planu zamyka Gminie drogę do wykonania specjalistycznych opracowań przyrodniczych wskazujących na tę możliwość i wypełniłoby wymagania obowiązującego studium. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Rada powinna w istocie jedynie określić wiążąco obszar opracowania planu, natomiast ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem jest dopiero celem, któremu ma służyć opracowanie planu, zatem określenie tego przeznaczenia w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu ma charakter intencyjny i nie może przesądzać o treści uchwalanego na podstawie tej uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis prawa nie wymaga również aby w studium uwarunkowań umieszczać obszary usytuowania elektrowni wiatrowych. Dlatego zarzut sprzeczności zakwestionowanej uchwały ze studium uwarunkowań przestrzennych Gminy [..] jest bezpodstawny. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wykazano też w żaden sposób, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie art. 47a ustawy o ochronie przyrody kwestionowaną uchwałą, w szczególności nie udowodniono, że usytuowanie elektrowni wiatrowej musi naruszać walory krajobrazowe przedmiotowego terenu. Ponadto nie uwzględniono możliwości powstania w efekcie prac planistycznych, w tym również specjalistycznych opracowań przyrodniczych, takiego planu miejscowego, który nie będzie przewidywał możliwości powstania elektrowni wiatrowych na obszarze objętym tym planem. Dlatego zarzut sprzeczności zakwestionowanej uchwały z art. 47a ustawy o ochronie przyrody jest bezpodstawny. Nawet gdyby uznać zasadność zarzutów i twierdzeń Wojewody odnoszących się do przeznaczenia terenów objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu na elektrownie wiatrowe, to i tak uzasadniałyby one jedynie uchylenie § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały, a nie całej uchwały, gdyż przepisy dotyczące obszaru opracowania planu nie zostały merytorycznie zakwestionowane jako sprzeczne ze studium. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...] z obszarów potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych należy wykluczyć między innymi: istniejące i projektowane w planach zagospodarowania przestrzennego i studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, przyrodnicze obszary chronione wraz z otulinami – parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, użytki ekologiczne, obszary ochrony gatunkowej zwierząt, korytarze ekologiczne. Burmistrz Gminy w piśmie procesowym z dnia [...] r. podtrzymał dotychczasowe zarzuty skargi, a ponadto wskazał, że na etapie podejmowania kwestionowanej uchwały nie jest możliwe naruszenie art. 9 ust. 4 powołanej ustawy, gdyż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś gmina nie zaczęła jeszcze dotąd sporządzania planu miejscowego. Równie nonsensowny jest zarzut naruszenia zakwestionowaną uchwałą art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym Burmistrz sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Burmistrz niczego nie był w stanie sporządzić w danej sytuacji, skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została zakwestionowana przez Wojewodę, nie mógł zatem nawet przy najlepszych chęciach naruszyć wskazanego przepisu. Na rozprawie w dniu [...] r. strona skarżąca przedłożyła odpis uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] r. dotyczącego uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w terminie i dopuszczalna pod względem formalnym okazała się niezasadna. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie przepisu art. 14 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do przepisu ust. 5 art. 14 ww. ustawy, przed podjęciem tej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz niezbędny zakres prac planistycznych. W tym miejscu należy ponieść, że stosownie do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, u podstaw systemu planowania miejscowego istotne są dwa akty planistyczne: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli podobnie jak pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa regulacja przyznała jednak większy niż dotychczas wpływ studium na kształt miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sporządzane bowiem dotąd plany miejscowe, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, były spójne ze studium, o którym mowa w przepisie art. 6 tej ustawy. Spójność planu ze studium oznaczała kierunkową zbieżność obu aktów planistycznych. Stosownie zaś do regulacji art. 9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów. Obecnie więc plan winien być nie tylko spójny ze studium, ale zgodny z jego konkretnymi ustaleniami. Ta zgodność rozciąga się na wszystkie etapy procedury zmierzającej do uchwalenia planu, a więc i również powinna istnieć przy podejmowaniu uchwały w trybie art. 14 ust. 1 tej ustawy, tj. w zakresie przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów gminy. Studium bowiem określa politykę przestrzenną gminy, co obejmuje również przeznaczenie i funkcję poszczególnych terenów. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska zakwestionowaną uchwałą objęła obszary w obrębach geodezyjnych [...] i [...], a przedmiotem planu miało być przeznaczenie terenów o funkcji rolniczej na lokalizację siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną. Tymczasem jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej NR [...] z dnia [...] r, nie zawiera ono wyznaczonych terenów pod siłownie wiatrowe. Wprawdzie w studium tym przewidziano i zalecano budowę elektrowni wiatrowych, lecz mają to być małe elektrownie wiatrowe i po wykonaniu odrębnych specjalistycznych opracowań, czego jednak gmina nie uczyniła. W tych okolicznościach organ nadzoru zasadnie uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Trafnie też organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę, przystąpiła do opracowania planu na terenie o unikatowych walorach przyrodniczych. [...] i [...] to tereny w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, zatem przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisu art. 47 a ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1071 ze zm.) było uzasadnione. Za niezasadne uznać należy stanowisko skarżącej gminy, że analiza przeprowadzona w trybie przepisu art. 14 ust. 5 ww. ustawy może być wykonana ustnie. Wprawdzie przepis ten istotnie nie określa sposobu utrwalenia przeprowadzenia analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, lecz użyty w tym przepisie zwrot "wykonuje" przemawia za taką interpretacją, iż jest to czynność obligatoryjna, która musi poprzedzać podjęcie uchwały w tym trybie, zatem czynność ta winna być utrwalona w formie widocznej tj. pisemnej. W przeciwnym bowiem razie nie byłaby możliwa kontrola wypełnienia warunku formalnego z art. 14 ust. 5 tej ustawy. Z przepisu art. 14 ust. 1 ww. ustawy wynika, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala granice obszaru objętego projektem planu oraz przeznaczenie terenów z określeniem sposobów ich zagospodarowania. Dlatego zarzut strony skarżącej, że stwierdzeniu nieważności mógł podlegać co najwyżej § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały, należało uznać za bezzasadny. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.