II SA/Sz 525/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska/spr./ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] o d d a l a skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębach geodezyjnych [...] i [...]. Stosownie do § 2 uchwały przedmiotem planu jest przeznaczenie funkcji rolniczej na lokalizację siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną. Granice obszaru objętego projektem planu przedstawiono na załączniku graficznym do uchwały. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odpis uchwały doręczono Wojewodzie w dniu [...]r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały z następującymi motywami. Stosownie do art. 14 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ rada gminy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podniósł, że skoro – jak wynika z art. 20 ust.1 w/w ustawy – plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium, to również uchwała o przystąpieniu do jego przystąpienia powinna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto, stosownie do art. 9 ust.4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność ze studium dotyczy zaś wszystkich ustaleń planu, w tym między innymi funkcji poszczególnych terenów. Tymczasem Gmina nie ma w swoim studium wyznaczonych terenów pod farmy wiatrowe. Wprawdzie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r., w rozdziale [...]. Energetyka jest zapis, iż zaleca się promować budowę małych elektrowni wiatrowych po wykonaniu odrębnych specjalistycznych opracowań, lecz Gmina po uchwaleniu studium nie przystąpiła do sporządzenia takich opracowań. Ponadto przedmiotowa uchwała obejmuje tereny dla dużych farm wiatrowych, a nie małych elektrowni wiatrowych. Wojewoda wskazał też, że przy podejmowaniu uchwały został naruszony przepis art. 14 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina nie przedstawiła bowiem analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Wezwana zaś do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie, nadesłała wyrysy ze studium, na których jednak błędnie wskazała tereny wyznaczone przez przedmiotową uchwałą. Organ nadzoru w dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia podniósł, że Rada Miejska podejmując uchwałę przystąpiła do opracowania planu na terenie o unikatowych wartościach przyrodniczych opisanych zarówno w studium, jak i w jej waloryzacji przyrodniczej obszarów. Zgodnie z art. 47a ustawy z dnia16 października 1991r. o ochronie przyrody /Dz.U. z 2001r. Nr 99, poz. 1071 ze zm./ walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Przepis ten zabrania wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek i kanałów, krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe, uniemożliwiających do nich dostęp albo uniemożliwiających lub utrudniających zwierzętom dziko żyjącym do nich dostąp. Zdaniem Wojewody brak specjalistycznego opracowania oraz wyznaczenia terenów na obszarze Gminy [...], na których mogłyby powstawać wiatrownie, uniemożliwia podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w takim zakresie. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r., nie jest zgodna z uchwalonym w dniu [...]r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało Radzie Miejskiej w dniu [...]r. W dniu [...] r. Gmina [...] złożyła w organie nadzoru skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, uzupełnioną pismem z dnia [...]r.. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzuca mu naruszenie prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie to zbyt głęboko ingeruje w kompetencje organu gminy przypisując jedynie sobie władztwo planistyczne, a ponadto podnosi zarzut błędu w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art.14 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz gminy dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami. Analiza ta została przeprowadzona ustnie, w formie dyskusji z właściwymi pracownikami oraz radnymi, a powołana ustawa nie wymaga formy pisemnej dla ważności tej czynności. Skarżąca przywołała w tym zakresie stanowisko Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Ładu Przestrzennego opublikowane na stronie internetowej. Z obowiązującego studium wynika jednoznacznie, że należy promować takie zamierzenia jak budowa elektrowni wiatrowych. Z analizy studium nie wynika, że na terenie Gminy [...] nie wolno lokalizować elektrowni wiatrowych, a przywołany w rozstrzygnięciu zapis studium wręcz akceptuje tego rodzaju przedsięwzięcia, dając jedynie pewną ogólną wskazówką co do sposobu podejścia do tematu. Skarżąca zarzuciła ponadto, że powołanie się na przepis art. 47a ustawy o ochronie przyrody, jest na tym etapie przedwczesne i niezasadne. To w trakcie procedur określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaną wykonane odpowiednie opracowania, które wskażą lub wykluczą możliwość lokalizacji wiatrowych. Uchylenie zaś uchwały inicjującej przystąpienie do wykonania miejscowego planu zamyka gminie drogę do wykonania specjalistycznych opracowań przyrodniczych które wypełniły wymagania obowiązującego studium. Skarżąca gmina podkreśliła, że zgodnie z art. 14 ust.1 i 2 powołanej ustawy o planowaniu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu rada powinna w istocie jedynie określać wiążąco obszar opracowania planu, natomiast ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem jest dopiero celem, któremu ma służyć opracowania planu. Określenie tego przeznaczenia w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu ma charakter intencyjny i nie może przesądzać o treści uchwalonego planu na podstawie tej uchwały. Nie ma też przepisu, który wymagałby by w studium uwarunkowań umieszczać obszary usytuowania elektrowni wiatrowych. Organ nadzoru nie wykazał na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie art. 47a ustawy o ochronie przyrody, w szczególności nie udowodnił, że usytuowanie elektrowni wiatrowych narusza walory krajobrazowe. Nie uwzględnił możliwości powstania w efekcie prac planistycznych w tym specjalistycznych opracowań przyrodniczych takiego planu, który nie będzie przewidywał możliwości powstania elektrowni wiatrowych na obszarze objętym planem. Zdaniem skarżącej gminy, nawet gdyby uznać zasadność rozstrzygnięcia odnoszącego się do przeznaczenia terenów objętych uchwałą, to należało uchylić jedynie § 2 ust.1 tej uchwały, a nie całej uchwały, bowiem przepisy dotyczące ustalenia obszaru opracowania planu nie zostały merytorycznie zakwestionowane jako sprzeczne ze studium. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z motywów przedstawionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu, dodatkowo podnosząc, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...] z obszarów potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych należy wykluczyć między innymi: istniejące i projektowane w planach zagospodarowania przestrzennego i studiach uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin przyrodnicze obszary chronione wraz z otulinami – parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodnio krajobrazowe, użytki ekologiczne, obszary ochrony gatunkowej zwierząt, korytarze ekologiczne. Zgodnie z opinią Konserwatora przyrody tereny [...] i [...], znajdują się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Jest to obszar o wyjątkowych walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Obszar pod elektrownie koliduje z wyznaczonym zespołem przyrodniczo-krajobrazowym "Ostoja muraw kserotermicznych w okolicach [...]". Teren ten objęty jest ponadregionalną ochroną z uwagi na znajdujące się tam siedliska zwierząt chronionych bądź umieszczonych na liście gatunków zagrożonych wymarciem na [...]. Na rozprawie w dniu [...]r. strona skarżąca przedłożyła odpis uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...]r. dotyczącego uchwały Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w terminie i dopuszczalna pod względem formalnym okazała się nieuzasadniona. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że Uchwala Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717ze zm.), co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do ust. 5 art. 14 tej ustawy przed podjęciem tej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowując materiały do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W tym miejscu należy podnieść, że stosownie do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, u podstaw systemu planowania miejscowego istotne są dwa akty planistyczne: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli podobnie jak pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa regulacja przyznała większy niż dotychczas wpływ studium na kształt miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sporządzane bowiem dotąd plany miejscowe, stosownie do art. 18 ust.2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1995r. o zagospodarowaniu przestrzennym, były spójne ze studium, o którym mowa w art. 6 tej ustawy. Spójność planu ze studium oznaczała kierunkową zbieżność obu aktów planistycznych. Stosownie zaś do regulacji art. 9 ust.4 ustawy z 27 marca 2003r. ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów. Obecnie więc plan winien być nie tylko spójny ze studium, ale zgodny z jego konkretnymi ustaleniami. Ta zgodność rozciąga się na wszystkie etapy procedury zmierzającej do uchwalenia planu, a więc i również powinna istnieć przy podejmowaniu uchwały w trybie art. 14 ust.1 tej ustawy tj. w zakresie przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów gminy. Studium określa bowiem politykę przestrzenną gminy, co obejmuje również przeznaczenie i funkcję poszczególnych terenów. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska zakwestionowaną uchwałą objęła obszary w obrębach geodezyjnych [...] i [...], a przedmiotem planu miało być przeznaczenie terenów o funkcji rolniczej na lokalizację siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną. Tymczasem, jak wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r., nie zwiera ono wyznaczonych terenów pod siłownie wiatrowe. Wprawdzie w studium tym przewidziano i zalecono budowę elektrowni wiatrowych, lecz mają to być małe elektrownie wiatrowe i po wykonaniu odrębnych specjalistycznych opracowań, czego jednak gmina nie uczyniła . W tych okolicznościach organ nadzoru zasadne uznał, że przedmiotowa uchwała został podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Trafnie też organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę, przystąpiła do opracowania planu na terenie o unikatowych wartościach przyrodniczych. [..] i [...] to teren w otulinie [...] Parku Narodowego, zatem przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisu art. 47a ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody było uzasadnione. Za niezasadne uznać należy stanowisko skarżącej gminy, że analiza wykonana w trybie art. 14 ust.5 ustawy może być dokonana ustnie. Wprawdzie przepis ten istotnie nie określa sposobu utrwalania przeprowadzania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, lecz użyty w tym przepisie zwrot "wykonuje" przemawia za taką interpretacją, iż jest to czynność obligatoryjna , która musi poprzedzać podjęcie uchwały w tym trybie, zatem czynność ta winna być utrwalona w formie trwałej tj. pisemnej. W przeciwnym bowiem razie nie byłaby możliwa kontrola wypełnienia warunku formalnego z art. 14 ust.5 tej ustawy. Z przepisu art. 14 ust.1 omawianej ustawy wynika, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala granice obszaru objętego projektem planu oraz przeznaczenie terenów z określeniem sposobów ich zagospodarowania . Dlatego zarzut strony skarżącej, że stwierdzeniu nieważności mógł podlegać co najwyżej § 2 ust.1 przedmiotowej uchwały, należało uznać za niezasadny. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.