II OSK 190/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Zygmunt Zgierski, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004r., sygn. akt II SA/Lu 304/04 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 X 2004 r., sygn. II SA/Lu 304 uchylającego decyzję tego organu z dnia [...] a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] oraz zasądzającego od organu na rzecz Z. R. 740 zł kosztów postępowania. Do wydania wymienionego wyżej wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 21 I 2003 r. Prezydent [...] zatwierdził projekty budowlane rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 4/1 przy [...] w [...] i budowy schodów terenowych do działki Nr 5 przy [...] w [...] oraz udzielił Z. R. pozwolenia na budowę obu wymienionych wyżej obiektów, zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi. Od decyzji tej wnieśli odwołanie mieszkańcy sąsiedniej nieruchomości M. i P. P., lecz Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia 15 III 2003 r., utrzymał ją w mocy. W toku realizacji przedmiotowych obiektów organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonych projektów budowlanych. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], postanowieniem z dnia 24 X 2003 r. wstrzymał prowadzenie tych robót i nakazał inwestorowi zabezpieczyć teren budowy. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 17 XI 2003 r., który za nieuzasadnione uznał zażalenie Z. R. kwestionujące ustalenia co do istotnych odstępstw robót budowlanych od zatwierdzonych projektów. W dniu 16 XII 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) decyzję nakazującą Z. R. sporządzić i przedłożyć projekt budowlany zamienny schodów terenowych obsługujących działkę przy [...] na działce nr 22/2 (pas drogowy) uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych – w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wykonanie tej decyzji winno doprowadzić – zdaniem organu – budowane schody do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 V 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowania (Dz. U. Nr 63, poz. 735). Odnośnie stwierdzonej nieprawidłowości w budowie ławy fundamentowej pod budowanym budynkiem organ wypowiedział się tylko w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzając, iż wykonanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych tego obiektu organ wstrzymał stosownym wpisem w dzienniku budowy, ze względu na konieczność zabezpieczenia budynku przed utratą jego stabilności z powodu wpływu warunków atmosferycznych na odsłonięte podłoże. W lutym 2004 r. na skutek skarg sąsiadów zabudowywanej nieruchomości, podnoszących fakt kontynuowania robót budowlanych, dokonano kolejnej kontroli budowy i w protokole sporządzonym w dniu 27 II 2004 r. stwierdzono, iż inwestor już po wstrzymaniu robót budowlanych kontynuował te roboty, wykonując ściany budynku aż do poddasza. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał Z. R. rozebrać konstrukcję parteru, pierwszego piętra oraz ścian poddasza wraz z wieńcem pod murłaty wykonane po doręczeniu postanowienia z dnia 24 X 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Od ostatnio wymienionej decyzji Z. R. wniósł odwołanie podając, iż prace przy budowie budynku były kontynuowane ze względu na to, iż inspektor nadzoru budowlanego PINB w [...] T. M. wpisem dokonanym w dniu 31 X 2004 r. w dzienniku budowy wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia 24 X 2003 r. pozwalając na wykonanie prac zabezpieczających wykonane już roboty. Następnie, wobec wydania przez PINB decyzji z dnia 16 XII 2003 r. rozstrzygającej jedynie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego kwestię nieprawidłowości powstałych przy budowie schodów terenowych, postanowienie o wstrzymaniu robót przy budowie budynku utraciło moc i prace te mogły być kontynuowane. Rozstrzygając to odwołanie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Z. R. dokonanie rozbiórki konstrukcji I piętra oraz ścian poddasza z wieńcem pod murłaty wykonane po doręczeniu ostatecznego postanowienia organu II instancji o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 17 XI 2003 r., to jest po dniu 4 XII 2003 r. Na wymienioną ostatnio decyzję WINB z dnia [...] Z. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane, a także art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak ustosunkowania się do podniesionego w odwołaniu twierdzenia o utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł, iż wobec wydania w dniu 16 XII 2003 r. decyzji częściowej, dotyczącej wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowanych schodów, organ nie podjął w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych żadnej decyzji odnośnie budowanego domu mieszkalnego, co spowodowało utratę mocy postanowienia z dnia 24 X 2003 r. w tej części. Kontynuowanie budowy budynku było więc legalne a decyzja o rozbiórce była bezpodstawna. Z tego względu skarżący wnosił o uchylenie tej decyzji. Stanowisko zawarte w odwołaniu podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 X 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego 740 zł kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skarżący na podstawie jednej decyzji o zatwierdzeniu dwóch odrębnych projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na ich budowę realizuje dwa różne obiekty budowlane: schody terenowe i rozbudowę budynku mieszkalnego, na dwóch oddzielnych działkach gruntu. Przed wydaniem pozwolenia na budowę uzyskał dwie odrębne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 24 X 2003 r. dotyczyło obu tych budów, lecz wydana następnie decyzja z dnia 16 XII 2003 r. nie nakładała na stronę żadnych obowiązków dotyczących budynku mieszkalno-uslugowego, realizowanego na działce nr 4/1. W tej części postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło moc po upływie 2 miesięcy od dnia jego wydania, co stanowiło też przeszkodę do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę części wykonanych prac. Po utracie mocy części postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego roboty te mogły być kontynuowane i dlatego brak było podstaw do nakazania rozbiórki wybudowanej wówczas części budynku. Od wymienionego wyroku Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił mu naruszenie przepisów art. 33 ust. 1, 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.VII.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) poprzez ustalenie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły te przepisy nakazując inwestorowi rozbiórkę części obiektu budowlanego po upływie dwumiesięcznego terminu przewidzianego na wydanie stosownego rozstrzygnięcia w odniesieniu do rozbudowywanego budynku, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący stwierdził, iż wydanie decyzji z dnia 16 XII 2003 r. nakazującej sporządzenie i przedłożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy projektu budowlanego zamiennego nie upoważniało inwestora do kontynuowania robót budowlanych. Na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę i dopiero po wykonaniu nałożonych na niego obowiązków inwestor może wystąpić z wnioskiem o wznowienie robót budowlanych. Skarżący stwierdził następnie, iż inwestor uzyskał jedno pozwolenie budowlane i błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w obrocie prawnym funkcjonowały dwie odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę dwóch różnych obiektów. We wniosku zawartym w skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie można uznać za uzasadnione. Autor tej skargi pominął bowiem w swoim rozumowaniu ten fakt, iż pozwolenie na budowę z dnia 21 I 2003 r. obejmowało dwa odrębne obiekty budowlane, usytuowane na dwóch różnych nieruchomościach, realizowane na podstawie dwóch oddzielnych projektów budowlanych. Decyzja o zatwierdzeniu tych projektów była poprzedzona dwiema odrębnymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. Organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł objąć te dwa zamierzenia inwestycyjne jednym pozwoleniem na budowę zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, chociaż na wniosek inwestora mógł też wydać dwie decyzje. Nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie na budowę dotyczyło dwóch odrębnych obiektów budowlanych. Postanowienie PINB w [...] z dnia 24 X 2003 r. wstrzymywało na mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego prowadzenie wszystkich robót objętych pozwoleniem z dnia 21 I 2003 r. Jednakże wydana następnie, w dniu 16 XII 2003 r., decyzja nakładająca na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określone obowiązki na inwestora, których wykonanie jest warunkiem legalizacji wykonanych już prac i daje możliwość kontynuowania budowy, dotyczyła wyłącznie inwestycji w postaci budowy schodów. Była to więc decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w części a nie całości, przewidziana przepisem art. 104 § 2 kpa. W stosunku do rozbudowywanego domu organy nie wydały w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego żadnej decyzji i zgodnie z tym przepisem postanowienie z dnia 24 X 2003 r. – w części dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego – utraciło moc. To zaś pozwalało stronie kontynuować rozbudowę domu po dniu 24 XII 2003 r. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia podanych w skardze przepisów jak i ich zastosowanie w pełni odpowiada obowiązującemu prawu. Wynika z tego, że organy nie miały podstaw do nakazania rozbiórki tej części robót budowlanych przy rozbudowie domu R. R., która została wykonana po dniu 24 XII 2003 r. Zarzut naruszenia przepisu art. 50a Prawa budowlanego przez organ nakazujący rozbiórkę części domu okazał się uzasadniony a skarga kasacyjna kwestionująca stanowisko Sądu I instancji niezasadna. Dlatego na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – ppsa – orzeczono jak w sentencji.