I OSK 122/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr. /, Teresa Kobylecka, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2005r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2352/02 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2352/02, po rozpoznaniu skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, oddalił skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kierującej skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skarżącemu organ pierwszej instancji usiłował doręczyć decyzję wielokrotnie. Za ostateczne doręczenie uznano doręczenie decyzji pełnomocnikowi 27 listopada 2001 r. Odwołanie zostało wniesione 6 czerwca 2002 r. bez wniosku o przywrócenie terminu. Termin 14-dniowy zastrzeżony w art. 129 § 2 k.p.a. nie został zachowany. W skardze skarżący domagał się uchylenia postanowienia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], wywodząc zarzuty co do zasadności decyzji. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie postanowienie o uchybieniu terminu, zaś nie może być przedmiotem rozpoznania zasadności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]. Decyzja stała się ostateczna z upływem terminu do złożenia odwołania i z tego powodu nie podlega kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał na prawidłowe zastosowanie art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. określających termin do wniesienia odwołania i skutki jego uchybienia. Art. 129 § 2 k.p.a. ustanawia czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następnego po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji, o czym pouczono skarżącego. Decyzję z [...] doręczono w dniu 27 listopada 2001 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 11 grudnia 2001 r. Odwołanie zostało wniesione 6 czerwca 2002 r. Za datę doręczenia decyzji nie można w ocenie Sądu uznać 31 maja 2002 r., w tym dniu doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ani daty 18 czerwca 2002 r. Prawidłowe ustalenie daty doręczenia pełnomocnikowi decyzji – 27 listopada 2001 r. nie pozwala na uwzględnienie innych terminów. Sąd wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zakwalifikował jako wniosek o zastosowanie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uznał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 135 tej ustawy bowiem w przedmiocie sprawy rozstrzygnięcie co do zgodności z prawem decyzji z [...] nie mieści się "w granicach danej sprawy". Kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków w stosunku do decyzji. Postanowienie jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym znaczenie mają przesłanki formalne, gdy kontrola decyzji administracyjnej jest oparta na przesłankach materialnych. D. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na: 1) zarzucie naruszenia art. 61 § 1, § 2 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wszczęcie postępowania bez żądania strony oraz braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wniesienia odwołania, 2) naruszeniu art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na błędnym określeniu sprawy, której dotyczy skarga i błędnym stwierdzeniu braku naruszeń prawa skutkujących uchyleniem decyzji (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że nie można traktować jako odrębnej sprawy skierowania na powtórny egzamin i cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami bowiem do tej sprawy strona wniosła zastrzeżenia. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do odwołania bez wniosku strony jest tylko czynnością, która wiąże się ze sprawą. Do złożonych zastrzeżeń organ się nie ustosunkował. Natomiast samowolnie złożone zastrzeżenia uznał za odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było rozważyć podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem rażąco naruszała prawo. W sytuacji skarżącego nie było podstaw do kwestionowania jego kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodni z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był podstawami skargi kasacyjnej. Podstawa skargi kasacyjnej wyprowadzona na mocy art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – to naruszenie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1, 2, 3 tej ustawy. Zasadniczy zarzut to naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 134 § 1 "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Art. 135 stanowi "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób prawidłowy zastosował art. 134 § 1 w związku z art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]. Sąd dokonał kontroli zgodności tego postanowienia z przepisami prawa, w oparciu o które zostało wydane. Zgodność zaskarżonego postanowienia z art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rodziło obowiązek oddalenia skargi. Zasadnie Sąd wywodził, że art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dawał podstaw do objęcia kontrolą zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym rodzajem postępowania administracyjnego. Badając zatem wyłącznie zgodność z przepisami prawa czynności procesowej zamykającej tok instancji oraz ustalając zgodność z przepisami prawa postanowienia nie mógł objąć kontrolą zgodności z prawem decyzji wydanej w I instancji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został postawiony ogólnikowo. Nie wywiedziono bowiem związku art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 tej ustawy z naruszeniami przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 reguluje podstawy uchylenia decyzji lub postanowienia. Art. 145 § 1 pkt 2 podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Art. 145 § 1 pkt 3 podstawy stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji lub postanowienia. Zgodnie z art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna musi czynić zadość wymaganiom materialnym, zawierając podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Powołanie jako podstawy skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 nie czyni zadość wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej. Z wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić, że skargę kasacyjną oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c. Nie odpowiada to dalszym elementom uzasadnienia zarzucającego naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie wadliwe określenie podstaw skargi kasacyjnej nie pozwala na jej rozpoznanie. Przyjmując, że wnoszącemu skargę kasacyjną chodziło głównie o postawienie zarzutu wadliwej kwalifikacji pisma skarżącego z 6 czerwca 2002 r., na podstawie art. 61 § 1, § 2 i § 4 k.p.a., jako odwołania od decyzji, to zarzut nie jest usprawiedliwiony. Niezakwalifikowanie tego pisma jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zasadne. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.