I OSK 235/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Cezary Pryca, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Janiny i Jariusza J. oraz Hanny i Janusza Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1373/01 w sprawie ze skarg Janiny i Jariusza J. oraz Hanny i Janusza Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 lutego 2001 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 października 2004 r., II SA/Gd 1373/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Janiny i Jariusza J. oraz Hanny i Janusza Ż. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 lutego 2001 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 18 sierpnia 1998 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki nr 13/1 dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi KW (...) oraz działki nr 14/2 zapisanej w KW (...), o co wnosili Janina i Jariusz J. oraz Hanna i Janusz Ż. Część wyodrębnionych w wyniku podziału działek przeszła na własność Gminy Miasta T., a pozostała część m.in. na własność wnioskodawców. W dniu 13 listopada 1998 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału oraz postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki, które w wyniku podziału przeszły na własność gminy. Zarząd Miasta T. decyzją z dnia 26 października 2000 r. powołując się na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalił Jariuszowi i Janinie J. opłatę adiacencką w wysokości 3.063,66 zł, a Januszowi i Hannie Ż. opłatę w wysokości 3.121,62 zł. Podstawę ustalenia opłaty stanowiła wycena sporządzona w kwietniu 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 22 lutego 2001 r. utrzymało tą decyzje w mocy. W dwóch odrębnych skargach do Sądu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania polegające na niezapewnieniu im udziału w postępowaniu i niezapoznanie ich z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz wymierzenie opłaty adiacenckiej mimo braku ku temu podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu i mogli zapoznać się z opinią biegłego na podstawie, której ustalono wartość nieruchomości. Sąd uznał, że zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie musi polegać na doręczeniu jej na piśmie odpisu sporządzonej na piśmie opinii biegłego, a wystarczające jest powiadomienie, że opina jest sporządzona i można się z nią zapoznać. Sąd uznał też, że z tabel porównawczych cen nieruchomości zawartych w opinii biegłego wynika, że czynnikiem powodującym wzrost wartości nieruchomości było powstanie mniejszych działek oraz powstanie działek przeznaczonych na polepszenie warunków zabudowy w miejsce działki wykorzystywanej pod drogę. Zdaniem Sądu dla ustalenia opłaty adiacenckiej wystarczający jest fakt, iż w chwili podejmowania decyzji w przedmiocie opłat adiacenckich ustalona była uchwała rady gminy stawka opłaty, a nie okoliczność, czy uchwała ta obowiązywała w chwili zatwierdzania projektu podziału. W skardze kasacyjnej Janina i Jariusz J. oraz Hanna i Janusz Ż. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji, któremu zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego przez niesłuszne uznanie, iż podstawę prawną do ustalenia opłaty adiacenckiej skarżącym stanowi przepis art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, mimo braku podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie wobec braku uchwały rady Gminy Miasta T. dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej w momencie dokonania podziału nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrot sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania i orzeczenie o kosztach za wszystkie instancje. W uzasadnieni skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący "wyrok uznają za niesłuszny, albowiem wyrok ten zapadł z obrazą prawa materialnego poprzez niesłuszne zastosowanie przy orzekaniu art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Opłata nie mogła być wymierzona bowiem w dacie dokonywania podziału nieruchomości nie były ustalone stawki opłaty adiacenckiej. Decyzja o zatwierdzeniu podziału wydana została 18 sierpnia 1998 r., a podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej była uchwała z 8 czerwca 2000 r. Organ odwoławczy i Sąd i instancji uznały to za prawidłowe. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie to jest niesłuszne, ponieważ zastosowano przepisy prawa do stanu faktycznego powstałego przed uchwaleniem tych przepisów – to znaczy z retroaktywnym stosowaniem prawa. Skarżący uważają to za działania niedopuszczalne w "państwie prawa". Ich zdaniem dopełnieniem uprawnienia do ustalania opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami była konieczność istnienia uchwały rady gminy w momencie dokonywania podziału nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Powołując jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego w skardze należało wskazać, czy zdaniem skarżącego sprowadzało się ono do błędnej wykładni, czy też do niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu. Określenie "rażące naruszenia prawa materialnego" nie spełnia tego wymogu. Nie wskazano też czy zaskarżono wyrok Sądu i instancji w całości czy też w części. Wskazane uchybienia nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w stopniu skutkującym koniecznością jej odrzucenia. Podniesiony jednak w tej skardze zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Decyzja administracyjna o charakterze konstytutywnym, a taką jest decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej, wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1–3. W myśl art. 145 ust. 2 ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro przepis ten ma być odpowiednio stosowany do wzrostu wartości nieruchomości następującej w wyniku podziału nieruchomości, to oznacza to, że można ustalić taką opłatę w terminie 3 lat od dnia podziału nieruchomości. Jeżeli tak, to ustalając opłatę adiacencką właściwy organ winien zastosować przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. Stanowisko takie wyraził już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 kwietnia 2005 r., I OSK 1307/04 oraz w 21 kwietnia 2005 r., OSK 1318/04. Przyjęcie innego poglądu – takiego, jaki zaprezentowano w skardze kasacyjnej, a jednocześnie takiego, który wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2004 r., OSK 897/04 -Wokanda 2005 nr 6 s. 36 – iż możliwość wymierzenia opłaty uzależniona jest od uprzedniego, mającego miejsce przed datą dokonania podziału nieruchomości ustalenia przez radę gminy w uchwale stawki procentowej tej opłaty, prowadzić musiałoby do sytuacji, w której w wielu przypadkach, bez żadnego umocowania w przepisach obowiązującego prawa, organy administracji, ustalając opłatę adiacencką stosowałyby stawkę procentową opłaty określoną w uchwale nieobowiązującej już, – bo zmienionej – w chwili podejmowania decyzji. Nie miałoby to żadnego oparcia w przepisach prawa. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Warto zauważyć, iż obowiązujący w dacie orzekania o podziale nieruchomości art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami /tekst pierwotny ustawy/ stanowił, że w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Tak więc w 1998 r. – dacie dokonywania podziału istniała możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Na marginesie należy zauważyć, że nieco inna jest sytuacja osób, które uzyskały decyzję o podziale nieruchomości przed 15 lutego 2002 r. a więc przed nowelizacją art. 98 ust. 4ustawy dokonaną na mocy art. 1 pkt 37 ustawy z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/ i osób, w stosunku, do których taka decyzja zapadła po tej dacie. Dopiero bowiem po 15 lutego 2002 r. rada gminy uzyskała uprawnienie do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przed tą datą uprawnienie do ustalania takiej opłaty pozostawione było do uznania zarządu gminy, który samodzielnie, w każdym przypadku mógł określać wysokość takiej opłaty w wysokości do 50% różnicy wartości nieruchomości po i przed podziałem. W stanie prawnym obowiązującym przed 15 lutego 2002 r. uzależnianie możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej od obowiązywania w dacie dokonywania podziału nieruchomości uchwały rady gminy ustalającej stawki procentowe tej opłaty w sytuacji, gdy do wydania takiej uchwały rada gmina nie posiadała żadnych uprawnień, a co za tym idzie uchwała taka byłaby pozbawiona podstawy prawnej nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.