IV SA/Wa 384/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. G., K. P. i Ł. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J.G. kwotę 455 zł ( czterysta pięćdziesiąt pięć), zaś na rzecz K. P. i Ł. P. kwotę 470 zł (czterysta siedemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. stwierdził w pkt. 1, że nieruchomości, których właścicielami byli F. i L. G., oznaczone w dacie przejęcia według ksiąg wieczystych [...] tom [...] karta [...] o powierzchni 0,0692 ha, tom [...] karta [...] o powierzchni 0,2418 ha, tom [...] karta [...] o powierzchni 0,0555 ha nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), natomiast w pkt. 2 odmówił stwierdzenia, że nieruchomość, której właścicielami byli F. i L. G. oznaczona w dacie przejęcia według księgi wieczystej [...] tom [...] karta [...] o powierzchni 0,4763 ha nie podpadała pod działanie powołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Burmistrz [...], Zarząd P. w S., J. G., K. P. i Ł. P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił wymienioną na wstępie decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzja Wojewody [...] jest nieprawidłowa, "z uwagi na niezgodność z przepisami prawa." Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopatrzył się wadliwej wykładni §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Zgodnie z powołanym przepisem pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała wymienione cechy, przechodziła ona z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Nieruchomość taka była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich należało orzekanie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeśli strona kwestionowała, iż nieruchomość ziemska której była właścicielem niesłusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musiała udowodnić, iż nieruchomość ta nie spełniała norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z kolei z §6 rozporządzenia wynika, iż strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponad wszelką wątpliwość, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej, wyłączenie więc przykładowo budynku mieszkalnego nie było i z racji tego, że dekret nie został uchylony, jest niedopuszczalne. Organ pierwszej instancji stwierdził natomiast, iż była własność L. i F. G. to jest nieruchomość zapisana w dacie przejęcia w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] o powierzchni 0,0692 ha - parcela [...] była zabudowana w dniu 1 września 1939 r. budynkiem mieszkalnym, podobnie jak nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] o powierzchni 0,2418 ha - parcela [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że pomiędzy tymi dwiema nieruchomościami jak i trzecią, zapisaną w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] o powierzchni 0,05555 ha - parcela [...] a pozostałym majątkiem L. i F. G. nie istniał związek funkcjonalny, stąd też należało nieruchomości te wyłączyć spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. orzekł co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości. Jak podkreślił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stąd decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić, a postępowanie w sprawie - jako bezprzedmiotowe - umorzyć. Ponadto przepis §6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. zezwala organowi orzekającemu na odniesienie się tylko do zarzutu dotyczącego powierzchni całej przejmowanej nieruchomości. "Żaden przepis dekretu nie wskazuje natomiast jakoby część nieruchomości ziemskiej, przejmowanej na cele reformy rolnej, np. budynek mieszkalny podlegała wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jak i z rozporządzenia wykonawczego do dekretu wynika, że przejęciu podlegały z mocy prawa całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, a zatem wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości." Według organu odwoławczego za takim rozumowaniem przemawia także treść art. 6 dekretu z dnia 6 września 1944 r., zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 dekretu, wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W związku z tym uznać należy, że jeżeli tylko budynki mieszkalne wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli: J. G., , K. P. i Ł. P. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 105§1 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2001 r. decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1999 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., odmawiającej stwierdzenia, że nieruchomości oznaczone według ksiąg wieczystych [...]: tom [...] karta [...] o powierzchni 0,4763 ha, tom [...] karta [...] o powierzchni 0,0692 ha, tom [...] karta [...] o powierzchni 0,2418 ha i tom [...] karta [...] o powierzchni 0,05555 ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te polegały na nie wyjaśnieniu jaki charakter miała nieruchomość objęta wnioskiem, w szczególności czy była to nieruchomość ziemska, która mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. TKW 3/89) ustalającej powszechnie obowiązującą wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), wyraził pogląd, iż przy orzekaniu na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), należy badać możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a zatem nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły jakie nieruchomości wchodziły w skład przejętej nieruchomości ziemskiej o powierzchni 102,27 ha i czy powierzchnie czterech kwestionowanych działek, położonych na terenie miasta S. zaliczone zostały do przejętej nieruchomości. Ponadto Sąd wyraził pogląd, że jakkolwiek dekret i rozporządzenie wykonawcze nie definiują pojęcia "nieruchomość ziemska", to brak jest wystarczających przesłanek do uznania, że obejmowało ono również te nieruchomości, których charakter, obszar, zabudowanie i sposób użytkowania wskazywały, że nie mogły być wykorzystywane w działalności rolniczej. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 powołanej ustawy, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z powołanych przepisów wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał obowiązek zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2001 r. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i wreszcie, jakie zdaniem Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawa powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego jak i procesowego (por. T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, z naruszeniem art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 15 marca 2001 r.. Powyższe naruszenie mogło mieć, zdaniem Sądu, istotny wpływ na wynika sprawy W powołanym orzeczeniu Sąd wyraził pogląd, iż rozpatrzenie wniosku wymaga wykazania na jakiej podstawie organy przyjęły, że nieruchomości, położone w mieście S. wchodzą w skład nieruchomości ziemskiej podlegającej działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z tym Sąd wyraził pogląd o konieczności wyjaśnienia związku między nieruchomością objętą wnioskiem a przejętym majątkiem ziemskim, podkreślając, że dotychczasowe twierdzenia o istnieniu takiego związku nie znajdują podstaw w zebranym materiale dowodowym, gdyż sprawa nie została dotychczas wszechstronnie wyjaśniona a także nie zebrano i nie rozpatrzono pełnego materiału dowodowego. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę uzupełnił we wskazanym zakresie materiał dowodowy i wykazał, które z kwestionowanych nieruchomości, położonych w S. nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrażona w wyroku z dnia 15 marca 2001 r. ocena prawna została natomiast całkowicie zignorowana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewody [...] i umarzając postępowanie pierwszej instancji pominął, iż przeprowadzając kontrolę legalności poprzednio wydanych decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności rozstrzygania, na podstawie §5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej części nieruchomości. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Sąd, podzielając stanowisko wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., stwierdził, że poza zakresem przedmiotowym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu były zabudowane nieruchomości miejskie, nie mające związku funkcjonalnego z nieruchomością ziemską, przejmowaną na cele reformy rolnej. W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu drugiej instancji było ponowne rozpatrzenie sprawy, w granicach określonych wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie i przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 15 marca 2001 r. Zauważyć także należy, że w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku NSA. Dodatkowo podnieść należy, że motywy zaskarżonej decyzji nie zawierają właściwego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśniają przyczyn uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mimo wiążącego charakteru oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 15 marca 2001 r., uchylił się od rozstrzygnięcia najistotniejszej kwestii w sprawie to jest funkcjonalnego powiązania zabudowanych nieruchomości miejskich z majątkiem ziemskim. Konsekwencją wskazanego naruszenia art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest naruszenie innych przepisów postępowania, w szczególności art. art. 7, 75, 77§1, 80, 105 i 107§3 k.p.a., co trafnie zostało podniesione w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.