II SA/Lu 288/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal -sprawozdawca, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant referent stażysta Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004r sprawy ze skargi E.I. i M.I. na decyzję Wojewody z dnia [...]r Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Prezydent Miasta , działając jako organ I instancji, decyzją z [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, art. 136 ust. 3 , art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – po rozpatrzeniu wniosku M.I. i E.I., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 1266 m2 , położonej w L. przy ul.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] r. Nr Rep. [...]M.I. i E.M. sprzedały Skarbowi Państwa – w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) swoje udziały w nieruchomości, oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 1266 m2 położonej w L. przy [...]. Organ zaznaczył przy tym, że umowa sprzedaży nieruchomości wiązała się z prawomocną decyzją Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu mieszkaniowego z przychodnią zdrowia i zespołem garaży. Żądanie zwrotu nieruchomości – zgłaszane przez poprzednich właścicieli – uznał za niezasadne w świetle unormowań ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, określonych w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 216 tejże ustawy. W ocenie organu, o zwrot nieruchomości mogą się ubiegać właściciele bądź ich następcy prawni, jeśli nieruchomości te zostały przejęte przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczeniowym określonym w cyt. ustawie i w ustawach ją poprzedzających – zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 wyliczającym taksatywnie te ustawy, przez co wyłączono możliwość rozszerzenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości. Nieruchomości przejęte na podstawie nie wymienionych w art. 216 ustaw , nie mogą być zatem zwracane, a w szczególności nieruchomości nabyte w wyniku umowy cywilnoprawnej poprzedzonej rokowaniami zawartej w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji wnioskodawczyniom nie przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości, co powodowało, że wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została zakwestionowana przez M.I. i E.I., które dowodziły, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Z tego względu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co wyczerpywało jedyną przesłankę jej zwrotu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W swoim odwołaniu wnioskodawczynie polemizowały ze stanowiskiem organu na temat interpretacji art. 216 ustawy, twierdząc, że wyliczenie aktów prawnych w tym przepisie nie ma charakteru taksatywnego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt1 kpa – po rozpatrzeniu odwołania M.I. i E.I., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego były następujące: - Skarb Państwa nabył nieruchomość na podstawie umowy cywilnoprawnej i korzysta z przewidzianej przepisami prawa cywilnego ochrony nabytych praw majątkowych; - zawarcie umowy wyłącza możliwość traktowania przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości wywłaszczonej; - roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnioskodawczynie zarzuciły naruszenie przepisów procesowych w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 105 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji wykazując, że w rozpoznawanej sprawie, organ powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie z uwagi na zachodzące przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie podlega uwzględnieniu, bowiem decyzja Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego odpowiadają prawu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że występujące z wnioskiem o zwrot nieruchomości, dokonały jej sprzedaży na podstawie umowy zawartej ze Skarbem Państwa. Do akt sprawy dołączono umowę – akt notarialny z dnia [...]r. – świadczącą, iż Skarb Państwa nabył nieruchomość pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującą od dnia 1 sierpnia 1985 r. w myśl art. 101 w pierwotnym brzmieniu ustawy (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Według § 3 umowy, zawierającego oświadczenie sprzedających, zbycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 8 cyt. ustawy za ustaloną przez strony cenę 6.659.163 zł w tym za grunt 2.519.200 zł . W myśl art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy na zasadach ogólnych. Nieruchomość zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w celu dającego podstawę do wywłaszczenia, nie może być uznawana za wywłaszczoną, nawet jeśli wcześniej przed podpisaniem aktu notarialnego wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe. Do postępowań wywłaszczeniowych będących w toku, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. w pierwotnym brzmieniu, należało stosować przepisy nowej ustawy. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64), w art. 6 ust. 1 normowała kwestię zapisów umowy nabycia nieruchomości "... za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie ...". W nowej ustawie z 29 kwietnia 1985r. pojawiły się rozwiązania nie mające odpowiednika art. 6 będącego ucieleśnieniem ściśle administracyjnego sposobu podchodzenia do spraw związanych z wywłaszczeniem w zakresie ustalenia ceny za nieruchomość. Rozwiązania te przewidywały, że wywłaszczenie miało charakter instytucji wyjątkowej stosowanej głównie w sytuacjach, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (art. 53 ust. 1 ustawy). Odejście od poprzednich sztywnych zasad w kwestii wywłaszczania nieruchomości, skutkowało przyjęciem wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu o pierwszeństwie zasady nabywania nieruchomości w drodze umowy, którą w myśl powołanego art. 8 ust. 1 "zawierano na zasadach ogólnych" i prowadziło do wniosku, że nabycie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości straciło ściśle administracyjny i "wywłaszczeniowy" charakter. Zatem dokonana przez skarżące sprzedaż nieruchomości z zachowaniem równości stron przystępujących do aktu notarialnego (równość stron umowy cywilnoprawnej), nawet w sytuacji uzasadnionej realizacją celu publicznoprawnego jakim była zamierzona inwestycja wynikająca z planu zagospodarowania terenu pod zabudowę zespołu mieszkaniowego z przychodnią zdrowia i garażami, należało ocenić jako wyraz nie przymuszonych oświadczeń woli złożonych przed notariuszem w dniu [...] r. Zdaniem składu orzekającego podjęte przez Sąd Najwyższy uchwały z dnia 25 lutego 1985 r. w sprawie III AZP 8/84 (OSNCP 1985 r. z. 10, poz. 145) oraz z dnia 19 września 1991r. w sprawie III CZP 82/91 (OSNCP 1992 r. z. 4, poz. 56) trafnie odzwierciedlały - konsekwencje prawne dotyczące okoliczności zawieranych umów na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., uznawanych za "umowy wywłaszczeniowe" skutkujących uznawaniem nieruchomości będących przedmiotem tych umów, za nieruchomości wywłaszczone. Tego nie można powiedzieć o umowach zawartych na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzającej zupełnie nową ideę wywłaszczeń, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki jakie zapadły w dniach : 23 marca 1993 r. w sprawie sygn. SA/Kr 2064/92, 19 października 1993 r. w sprawie sygn. SA/Kr 261/93 oraz 28 października 1993r. w sprawie sygn. SA/Kr 223/93 - niepublikowane , a wcześniej w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992r. w sprawie III AZP 11/92 (OSNCP 1993 z. 6, poz. 93). O słuszności przedstawionej tezy, świadczy także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993r. w sprawie AZP 24/93/PUG 1994 r. z. 7-8), zawierająca pogląd, że zawarcie umowy sprzedaży w warunkach dających podstawę do wywłaszczenia należy uznać za umowę sprzedaży jak każdą inną umowę cywilnoprawną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarowaniu nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 546 ze zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998r. i mającej zasadnicze znaczenie dla oceny złożonego przez skarżące wniosku z dnia 16 lutego 2004r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – w aspekcie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 - należy stwierdzić, iż rozszerzająca wykładnia powołanych przepisów tejże ustawy może prowadzić do naruszenia stabilności obrotu prawnego na rynku nieruchomości ukształtowanego w drodze cywilnoprawnych umów. Biorąc pod uwagę pozbawioną cech wywłaszczenia umowę sprzedaży nieruchomości, trudno mówić – wbrew stanowisku skarżących – o zachodzącej przesłance zwrotu nieruchomości wynikającej z art. 136 ustawy. Fakt, iż nieruchomości nie wykorzystano do tej pory w sposób zaplanowany i uzasadniający decyzję Skarbu Państwa o kupnie terenu, nie stanowi – zdaniem Sądu – samoistnej i wystarczającej podstawy do stosowania przepisu zawartego w art. 136 ust. 3, odnoszącego się do decyzyjnego wywłaszczenia. Literalne brzmienie art. 136 ust. 3 cyt. ustawy przesądza o braku możliwości skutecznego dochodzenia roszczeń o zwrot sprzedanej nieruchomości. Należy podkreślić, że redakcja przepisu art. 216 nie wymienia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako ustawy, do której przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio jak do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa. Stąd też Sąd, podzielił jako prawidłowy pogląd orzekających w tej sprawie organów o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wobec poczynionych ustaleń faktycznych oraz w świetle omówionych i przytoczonych uregulowań prawnych odnoszących się do zgłoszonego żądania zwrotu nieruchomości, objętej wnioskiem skarżących. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).