II OSK 359/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Zygmunt Zgierski, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowo Budowlanej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 487/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "O." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "O." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie o powierzchnię o funkcji mieszkaniowej i usługowej trzech istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze budynku i garażem podziemnym z elementami zagospodarowania terenu i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wobec utraty mocy obowiązywania z dniem 31 grudnia 2003r. planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego została wydana przez organ I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja ta musiała zostać uchylona. Zgodnie bowiem z art.6k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania orzeczeń przez te organy. Powyższe ma również zastosowanie do przepisów prawa miejscowego, do których należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc w sprawie niniejszej decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 180, poz. 717 ze zm) zachował moc do dnia 31 grudnia 2003r., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję w dniu [...] musiało uwzględnić zaistniałą zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji organ odwoławczy mógł jedynie uchylić decyzję Organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "O." zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), poprzez naruszenie wynikających z niej zasad: nie działania prawa wstecz, nieuwzględnienia ustanowionego przez ustawodawcę w art. 87ust.3 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okresu dostosowawczego w zakresie, w jakim wprowadza niekorzystne zmiany dla osób spełniających kryteria do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz zasady praw słusznie nabytych. Skarżąca Spółdzielnia podniosła, że naruszając te zasady Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwiły się zasadom pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca wskazała także na naruszenie przez wydanie zaskarżonego orzeczenia art. 87 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 138 § 1 pkt 2 i 138 § 2 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konkluzja skargi zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszania przez Sąd I instancji art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z uregulowania tego jednoznacznie wynika, że wszelkie plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. tracą moc z dniem 31 grudnia 2003r. Oznacza to, że po wymienionej dacie uregulowania tych aktów prawa miejscowego nie mogły mieć zastosowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bowiem ekspirował termin ich obowiązywania. Omawiane uregulowanie nie przewidywało żadnego okresu "dostawczego" i wywody skargi kasacyjnej są w tym względzie dowolne. Niewadliwie zatem Sąd I instancji ocenił, iż rozpoznając po dniu 1 stycznia 2003r odwołanie, stosownie do treści tego przepisu a także respektując zasadę wynikającą z art.6kpa organ odwoławczy musiał uwzględnić zaistniałą zmianę stanu prawnego polegającą na utracie mocy planu miejscowego. Podkreślić należy, że już w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz.139 ze zm./w jego pierwotnym brzmieniu przewidziano wygaśnięcie planów miejscowych uchwalonych przed 1 styczniem 1995r. po upływie 5 lat od wejścia w życie tej ustawy, a okres ten następnie był wydłużany kolejnymi nowelizacjami tego uregulowania, najpierw do 7 lat a następnie do 9 lat ale nie w stosunku do wszystkich planów lecz tylko wówczas, gdy zostało uchwalone studium i gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu. W istocie omawiany art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okres obowiązywania, dla niektórych z tych planów wydłużył w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed uchyleniem wymienionej uprzednio ustawy. Nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że uchylenie zaskarżoną decyzją orzeczenia wydanego przez organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stanowiło naruszenie zasady praw słusznie nabytych jak i prowadziło do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz, bowiem na podstawie decyzji organu I instancji wobec jej nieprawomocności skarżąca nie nabyła żadnych praw kształtujących jej pozycję w procesie inwestycyjnym. Utraty z dniem 31 grudnia 2003r. prawa miejscowego – tj. planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 nie można utożsamiać, jak czyni to skarga kasacyjna, z działaniem prawa wstecz skoro już w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano po upływie dość długiego okresu utratę mocy ich obowiązywania. Z tych też przyczyn nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że zostały naruszone zasady: pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, tym bardziej, że nowy stan prawny ukształtowany ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala inwestorom na uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy również przy braku planu, a zwrócić nadto należy uwagę, że w okresie od wejścia w życie tej ustawy /tj. od dnia 11 lipca 2003 do dnia 31 grudnia 2003/ na terenach objętych działaniem planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. inwestorzy mogli stosownie do treści art. 59 tej ustawy ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskiwania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie można wobec tego podzielnic słuszności zarzutu skargi, że Sąd w rozpoznanej sprawie oddalając skargę naruszył zasady wynikające z art. 2 konstytucji. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją skarżąca wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła już pod rządami obowiązywania tej ustawy, w dniu 31 października 2003r. a zatem wówczas, gdy na terenie objętym wnioskiem obowiązywał jeszcze plan miejscowy, wydanie zatem przez organ I instancji w dniu [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło bez podstawy prawnej, a złożony przez skarżącą wniosek o ustalenie warunków zabudowy w istocie mógł stać się przedmiotem postępowania dopiero po dacie utraty mocy obowiązywania planu miejscowego. Decyzja organu I instancji nie tylko wymagała w związku z tym uchylenia lecz organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie przeprowadzone przez ten organ wobec braku materialno prawnej podstawy dla jego działania. W związku z tym, że po dniu 31 grudnia 2003 r. utracił moc obowiązywania plan miejscowy i tym samym podanie o ustalenie warunków zabudowy uzyskało prawne umocowanie w uprzednio wymienionym art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a strona nadal podtrzymywała ten wniosek, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania nastąpiło w granicach przewidzianych art. 138 § 2 kpa. Zwrócić jednak należy uwagę na wadliwość stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie administracyjne przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej winno się toczyć na zasadach określonych w art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro złożenie wniosku przez skarżącą nastąpiło już po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czego nie wytknął organowi Sąd I instancji. Kwestia ta nie jest przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej i pozostaje bez wpływu trafność zaskarżonego wyroku. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 6 i art. 7 kpa, bowiem przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Sąd ich nie stosował, natomiast niewadliwie ocenił prawidłowość zastosowania przez organ pierwszego z wymienionych uregulowań. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 20003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.