III SA/Kr 474/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Sędziowie: WSA Bożenna Blitek NSA Grażyna Danielec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r sprawy ze skarg Gminy P., Gminy B. , Gminy S. oraz Wojewody na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 lutego 2004 r , Nr :[...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , w zakresie w jakim dotyczy ona odbiorców wody i dostawców ścieków spoza terenu Miasta [...], II. orzeka , że w zakresie oznaczonym w pkt I zaskarżona uchwała nie może być wykonana W dniu [...] 1998 r. podpisana została umowa o przejęciu ścieków komunalnych z międzygminnego kolektora kanalizacji sanitarnej "S. –B. –P." do miejskiej kanalizacji i oczyszczalni ścieków w [...] , eksploatowanej przez Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] . Stronami tej umowy były MZWiK w [...] , Zarząd Gminy S., Zarząd Gminy B. i Zarząd Gminy P.. Umowa określiła warunki odbioru powyższych ścieków komunalnych i zasady rozliczenia należności za jej wykonywanie (§ 1 umowy). Opłatę za 1 m3 ścieków ustala rada Miasta [...] na podstawie kalkulacji kosztów...(§ 5 pkt 1 umowy). W sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Prawa wodnego (§ 9 ust.1). Spory wynikłe z tej umowy strony poddały pod rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w [...] . Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia 26 lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków — jako swą podstawę prawną wskazała na art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.24 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U.nr 72, poz.747 ze zm.). Dostawcy ścieków komunalnych odbieranych kanalizacją zostali podzieleni na dwie grupy, tj. dostawcy spoza terenu Gminy Miasta [...] zostali zobowiązani do uiszczania 4,79 zł/ m3, natomiast dostawcy z terenu Gminy Miasta [...] — 3,06 zł/ m3 ścieków komunalnych. Podstawowym zarzutem skarg Gmin jest naruszenie właściwości do ustalenia taryfy. Skarżące Gminy dowodzą, że biorąc pod uwagę art.24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy dojść do wniosku, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta [...] wkroczyła w kompetencje Rady Gminy P., Rady Gminy B. i Rady Gminy S.. Powołane przepisy stanowią podstawę dla Rady Miasta [...] do zatwierdzenia taryf dla Gminy Miasta [...] i jej mieszkańców podłączonych do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jednak kwestionowana opłata dotyczy również dostawców hurtowych ścieków, jakimi są Gminy S., B. i P.. Tym samym zatwierdzanie opłat dla innych gmin wykracza poza powyższe ramy upoważnienia. Dotyczy on bowiem materii, która na podstawie art.6 ust.1 i 2 i art.7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym winna być regulowana przez Rady Gmin S., B. i P. i tylko Rady tych Gmin są władne zatwierdzić taryfę dla swoich mieszkańców. Jak pisze w swej skardze Wojewoda [...], zatwierdzenie taryfy przez Radę Miasta [...] "niejako w zastępstwie" właściwych organów, jest (w ocenie skarżącego organu nadzoru) naruszeniem kompetencji należących wyłącznie do rad poszczególnych Gmin. W dodatkowym piśmie procesowym Wójt Gminy P., powołując się na wyrok NSA z dnia 27 września 1994 r., SA/Łd 1906/94, NSA 1995, nr 4, 161, podniósł, ze porozumienia komunalne nie są umowami prawa cywilnego, lecz swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować w ramach współdziałania komunalnego – przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego. W sprawie, której dotyczy skarga, zawarte zostało porozumienie dotyczące swoistego zadania publicznoprawnego, wymienionego w art.7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych. Tego typu porozumienia ze względu na charakter publicznoprawny wymagają do swego zawarcia przestrzegania formy jaką nakładają ustawy i w tym zakresie jego zawarcie powinny poprzedzić stosowne uchwały rad gmin. Ta zgoda nie leży w kompetencji Zarządów Gmin, ale stosownych Rad Gmin. Braki w zakresie formy stawiają pod znakiem zapytania ważność porozumienia z dnia [...] 1998 r. i ponoszenia z tego tytułu opłat. Zdaniem Wojewody [...] , uprawnienia płynące z przepisów ustawy wodociągowej należą do kategorii przepisów publicznoprawnych. Tym samym cywilnoprawne porozumienie nie powinno wpływać na ich skuteczność. Brak dowodu, aby Rady Gmin zrzekły się kompetencji do zatwierdzania taryf, jakie mają obowiązywać na ich terenie. W ocenie skarżących Gmin, taryfa powinna być sporządzona odrębnie dla hurtowych dostawców ścieków przez MZWiK w [...] . Stosowny wniosek powinien być przedstawiony do zatwierdzenia Radzie każdej z trzech skarżących gmin (art.24 ust.2 ustawy). Takimi hurtowymi dostawcami ścieków są zakłady wodociągowo-kanalizacyjne Gmin sąsiadujących z [...]. Ustawa reguluje jedynie zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast nie jest jej przedmiotem hurtowe odprowadzanie ścieków i przepisy ustawy nie znajdują zastosowania do tych podmiotów, które zajmują się działalnością hurtową. Kolejnym zarzutem Gmin i Wojewody [...] jest naruszenie prawa materialnego. Art.20 ust.3 ustawy i § 14 ust.2 § 14 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.nr 26, pzo.257) — dozwala tylko na takie różnicowanie taryf, które jest uzasadnione kosztami dostarczenia wody i odbioru ścieków. Skarżące Gminy przedstawiają informacje mające świadczyć, że wyliczenie nowych cen jest nierzetelne. Gminy i Wojewoda akcentują zarzut, że różnicowanie taryf dla gospodarstw domowych może dotyczyć tylko opłaty abonamentowej. W konsekwencji nie ma miejsca na zróżnicowanie taryfy na podstawie kryterium zamieszkania ("mieszkańcy Nowego Targu" oraz "inni mieszkańcy"). Taki podział narusza również zasadę równości podmiotów prawa, zapisaną w art.32 Konstytucji RP i art.8 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurenci i konsumentów (Dz.U.r.2003, nr 86, poz. 804 ze zm.). Trzecia grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów o finansach publicznych i zasadach tworzenia budżetów gmin. Gminy podjęły już uchwały budżetowe na rok 2004 .gdy wprowadzone zostały zaskarżone stawki opłat, znacznie wyższe niż poprzednio. Dlatego nie ma możliwości pokrycia tych podwyżek ze środków budżetowych W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi. Uchwała podjęta została przez właściwy organ, albowiem umowa z dnia 23 czerwca 1998 r. zawarta w tej sprawie przez MZWiK, przy udziale Zarządu Miasta [...] – z jednej strony oraz Zarządami Gmin S., B. i P. przewiduje w § 5, że stawki będzie ustalała Rada Miasta [...] . Taryfa jest merytorycznie prawidłowa, gdyż oparta jest na udokumentowanych kosztach odbioru ścieków. Opłaty dla dostawców spoza [...] dlatego są wyższe, że gminy zewnętrzne wprowadzają do instalacji sanitarnej wody burzowe co jest niedozwolone w świetle art.9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Gminy dotychczas nie uczestniczyły w ponoszeniu kosztów amortyzacji sieci kanalizacyjnej. Każda ze Skarżących Gmin przedstawiła na żądanie Sądu uchwały z lat poprzednich i roku obecnego, podjęte przez Rady tych gmin w sprawie ustalenia stawek za pobór wody i odprowadzanie ścieków na terenie odpowiednich gmin. Doręczono również przykładowe umowy, jakie Zakłady Gospodarki Komunalnej, działające w każdej ze Skarżących Gmin zawierają z poszczególnymi mieszkańcami gmin. Również faktury płacone przez mieszkańców wystawione są przez gminne zakłady gospodarki komunalnej. Przewodniczący Rady każdej ze Skarżących Gmin przekazał Sądowi pisemne oświadczenie ze umowa z dnia [...] 1998 r. o przejęciu ścieków komunalnych z międzygminnego kolektora kanalizacji sanitarnej "S. –B. –P." do miejskiej kanalizacji i oczyszczalni ścieków w [...] , eksploatowanej przez Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] nie była przedmiotem jakiejkolwiek uchwały podjętej przez którąkolwiek z Rad Skarżących Gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : 1. Pełnomocnikiem Rady Miasta [...] może być osoba umocowana w drodze uchwały tej Rady. Odpowiedź na skargę została podpisana przez radcę prawnego legitymującego się pełnomocnictwem podpisanym przez Burmistrza Miasta [...] . Sąd uznał, że pełnomocnictwo powinno być udzielone przez Radę Miasta, a nie – przez Burmistrza. a. W niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta. Organami gminy są rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). (art.11a. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że oddzielnymi organami, o oddzielnych ustawowych kompetencjach, są Rada Miasta i Burmistrz Miasta. (czego strony nie kwestionują). Dlatego w niniejszych postępowaniach przedmiotem skargi jest akt Rady, a nie – akt Burmistrza. b. Stroną przeciwną do skarżącej jest Rada Miasta [...] , a nie – gmina, ani tym bardzie Burmistrz Miasta. W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. (art. 32. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jest to uregulowanie odmienne od sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody lub Regionalna Izba Obrachunkowa. Wówczas stroną Skarżącą jest (odpowiednio) gmina. "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone." (art.98 ust.3 zd.1 ustawy o samorządzie gminnym)" Analogiczne uregulowania zawierają ustawy: o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa: "Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze." (art.85 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym) "Do złożenia skargi jest uprawnione województwo. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała sejmiku województwa" (art.86 ust.2 ustawy o samorządzie województwa). c. Burmistrz Miasta nie ma kompetencji do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Miasta w postępowania sądowym. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. (art.31 ustawy o samorządzie gminnym) "Sprawy bieżące, którymi kieruje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa, powinny należeć do kompetencji zarządów, odpowiednio, gminy (tak stanowił art. 30 u.s.g.), powiatu i województwa. Jeżeli jednak sprawa została zastrzeżona do wyłącznej kompetencji rady, to trudno uznać ją za bieżącą." (B.Dolnicki Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2003, nr 1-2, s.53) Podobnie przewidują pozostałe dwie ustawy samorządowe: Starosta ... reprezentuje powiat na zewnątrz. (art.34 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym). Marszałek województwa reprezentuje województwo na zewnątrz. (art.43 ust.1 ustawy o samorządzie województwa). Wójt Gminy, starosta i marszałek mogą więc skutecznie wystawiać pełnomocnictwo, gdy gmina (powiat, województwo) jest stroną która wnosi skargę. Natomiast Wójt Gminy, starosta i marszałek nie może podpisać pełnomocnictwa gdy przedmiotem skargi osoby trzeciej jest uchwała rady (sejmiku) i w konsekwencji — stroną przeciwną do strony skarżącej jest rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa), a nie – gmina, powiat, województwo. d. Przewodniczący Rady Miasta również nie ma kompetencji do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Miasta w postępowania sądowym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. (art.19 ust.2 zd.1 ustawy o samorządzie gminnym). Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. (art.14 ust.3 zd.1 ustawy o samorządzie powiatowym) Zadaniem przewodniczącego sejmiku województwa jest wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. (art.20 ust.3 zd.1 ustawy o samorządzie województwa) Zadania przewodniczącego są więc bardzo limitowane i bez wyraźnego przepisu nie można mu przypisać dodatkowych kompetencji. Prawo nie przyznaje przewodniczącemu kompetencji do udzielenia kompetencji do reprezentowania rady (sejmiku) w postępowaniu sądowym. W konsekwencji należy przyjąć, że na zasadzie art.34 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — jeżeli przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Gminy, to wówczas ta Rada, która podjęła zaskarżoną uchwałę, występuje w postępowaniu sądowym jako organ administracyjny (strona przeciwna do strony skarżącej). Pełnomocnictwo do reprezentowania rady gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinno być udzielone w stosownej uchwale tej rady. Pełnomocnikiem nie może być radny, który nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie (art.35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). 2. Rada Miasta [...] nie uzyskała kompetencji do zatwierdzania taryfy obowiązującej odbiorów wody i dostawców ścieków z terenu gmin sąsiednich. Sąd podziela stanowisko Gminy P., że umowa z dnia [...] 1998 r. o przejęciu ścieków komunalnych z międzygminnego kolektora kanalizacji sanitarnej "S. –B. –P." do miejskiej kanalizacji i oczyszczalni ścieków w [...] — nie jest porozumieniem komunalnym, w rozumieniu art.74 w zw. z art.18 ust.2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy ten wymagają, aby porozumienie komunalne, w szczególności – porozumienie o przekazaniu kompetencji między radami gmin, zostało zaakceptowane przez uchwały stosownych rad gmin. (K.Bandarzewski [w:] "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red P.Chmielnickiego, Warszawa 2004, s.488, A.Agopszowicz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym" pod red.A.Agopszowicza, Warszawa 1997, s,400). Umowa z dnia 23 czerwca 1998 r. nie została zatwierdzona przez Rady zainteresowanych Gmin. Już ten fakt przesądza, że nie doszło do zawarcia porozumienia komunalnego, mogącego ewentualnie przenosić kompetencję pomiędzy Radami Gmin. Umowa odsyła do kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych, zaś spory – poddaje sądowi powszechnemu. Określa czas na jaki została zawarta (nieokreślony), ustala zasady określania opłaty za świadczone usługi (abstrahując w tym miejscy, czy ustalona metoda jest prawidłowa). Art.24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustala że taryfę za dostarczaną wodę ustala przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zatwierdza — uchwała Rady Gminy. W razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania wykonują odpowiednio właściwe organy gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. (art.3 ust.2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Ponieważ w niniejszej sprawie nie zostało zawarte porozumienie międzygminne o jakim mowa w powołanym to przepisie, więc należało stosować art.24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada Miasta [...] była uprawniona do zatwierdzenia taryfy przygotowanej przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. W konsekwencji należało uznać że umowa z dnia [...] 1998 r. ma wszelkie cechy umowy prywatnoprawnej, a w tym zakresie panuje zgoda orzecznictwa i literatury, że nie jest to forma przenoszenia kompetencji publicznoprawnych. Dlatego na zasadzie art.7 i art.2 Konstytucji RP należało wykluczyć dopuszczalność stanowienia przez Radę Miasta [...] przepisów, które miałyby obowiązywać poza terytorium tej Gminy 3. Skarżące Gmin wykazały, że co roku ich Rady zatwierdzają taryfy dla swojego terenu. Z braku stosownego porozumienia komunalnego, uchwały te nie mogły tracić mocy wiążącej po podjęciu zaskarżonej uchwały. Na tej podstawie zasadne było przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie miała określać obowiązków konsumentów z terenów leżących poza granicami [...] . Określenie "odbiorcy i dostawy spoza terenu Gminy Miasta [...] ", używane w zaskarżonej uchwale należy więc odnosić do zakładów wodociągowo-kanalizacyjnych z terenu gmin sąsiednich. 4. Art.24 ustawy nie daje podstawy do regulowania stosunków prawnych pomiędzy przedsiębiorstwami zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków, dlatego zaskarżona uchwała nie mogła regulować także tych stosunków. Zbiorowe odprowadzanie ścieków w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, prowadzone jest na podstawie umowy zawartej przez przedsiębiorstwo z osobą której nieruchomość została przyłączona do sieci i posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu. (art.5 ust.2 w zw. z art.6 ust.2 i 4 ustawy). Poza regulacją tej ustawy pozostają natomiast relacje między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, co Skarżące gminy nazywają w skargach "hurtowymi dostawami ścieków". Z tego powodu Rada Miasta [...], podejmując stosowna uchwałę, nie mogła wkraczać władczo w te stosunki powołując się na art.24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Art.24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków upoważnia Radę Gminy do zatwierdzania taryfy opłat ponoszonych przez osobę, której nieruchomość została przyłączona do sieci i posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu, do którego ma być dostarczona woda i z którego będą odprowadzone ścieki. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do regulowania ceny płaconą przez komunalnego przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego za odbiór ścieków przez innego przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego. Skoro Rada Miasta [...] nie wykazała się kompetencją do ustalania taryfy opłat wiążących indywidualnych odbiorców usług, ani – przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne działające na terenie Gmin P., B. i S., więc należało uwzględnić skargę w tym zakresie, w jakim zaskarżona uchwała miała mieć zastosowanie do odbiorców wody i dostawców ścieków spoza terenu Gminy Miasta [...] , orzekając w tym zakresie na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270). W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.