II SAB/Op 13/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 12 sierpnia 2003 r., R. Z. zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do Starosty [...] o poinformowanie go w formie pisemnej, które osoby z Wydziału Geodezji i jakimi karami regulaminowymi zostały ukarane. Ponadto wniósł o udostępnienie uwiarygodnionych odpisów udzielonych kar. Starosta [...] decyzją z dnia 26 sierpnia 2003 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 15 października 2003 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z przyczyn podanych w uzasadnieniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 3 listopada 2003 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji, które osoby z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego i jakimi karami regulaminowymi zostały ukarane oraz odmówił udostępnienia uwiarygodnionych odpisów ww. kar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję w postępowaniu odwoławczym i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 grudnia 2003 r. nr [...]. Starosta [...] pismem z dnia 19 lutego 2004 r. nr [...] poinformował R. Z., iż żądane przez niego informacje w zakresie udostępnienia uwiarygodnionych odpisów dokumentów z akt osobowych pracowników nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem należą do sfery stosunków pracodawca – pracownik i podlegają ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy. Pismem z dnia 23 lutego 2004 r., R. Z., złożył skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na brak udzielenia przez Starostę [...], informacji publicznej w sprawie udostępnienia uwiarygodnionych kar nałożonych na pracowników Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K. W skardze wskazał, że po dwóch decyzjach Kolegium Odwoławczego, Starosta [...] odmówił mu udzielenia informacji w formie "kwitu" (pismo nr [...] z dnia 19.02.2004 r.), który nie posiada znamion decyzji. Stąd w sprawie występuje bezczynność administracyjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2004 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) stwierdziło, że powyższe zażalenie, wniesione przez R. Z., na bezczynność Starosty [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej, jest nieuzasadnione. W motywach uzasadnienia postanowienia, Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że przedmiotowa skarga została rozpatrzona w oparciu o art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na wyraźne wskazanie przez stronę, iż dotyczy ona bezczynności Starosty [...] wynikającej z braku wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ ten wskazał, na dopuszczalność zastosowania art. 37 § l kpa w przypadku bezczynności organu pierwszej instancji, zaistniałej na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powołując się na stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, zawarte w wyroku z dnia 5.12.2002 r. sygn. akt II SA B/Wr 149/02. Ponadto Kolegium Odwoławcze zaakcentowało, że przedmiotem oceny w sprawie jest podnoszona przez skarżącego kwestia bezczynności Starosty [...] w odniesieniu do braku udzielenia informacji dotyczącej, udostępnienia uwiarygodnionych kar nałożonych na pracowników Wydziału Geodezji. Taki rodzaj opisu żądanej informacji wskazuje, iż dotyczy ona udostępnienia odpisów dokumentów nałożenia kary na pracowników. Przechodząc do oceny, czy Starosta [...] w zakresie udostępnienia ww. informacji pozostaje w bezczynności, istotnym jest wskazanie, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) w art. l stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 16 ust. l cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jeżeli żądana informacja, nie została przez Starostę [...], będącego w posiadaniu tej informacji, uznana za stanowiącą informację publiczną, to nie był on zobligowany do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenie na bezczynność w wyżej wymienionej sprawie jest nieuzasadnione. Skarżący, pismem z dnia 21 lipca 2004 r., zwrócił się do Starosty [...] o usunięcie wady prawnej w czynności materialno – prawnej zawartej w piśmie z dnia 19 lutego 2004 r. i przywrócenie terminu do możliwości odwołania się. W odpowiedzi na powyższe pismo, Starosta [...] poinformował skarżącego, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie zakończona postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., Nr [...], z dnia 28 kwietnia 2004. R. Z., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu, na bezczynność Starosty [...], w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W żądaniu skargi, wniósł o nakazanie Staroście [...], aby w terminie 14 dni wykonał czynność polegającą na udzieleniu informacji w przedmiocie wykazania kar nałożonych na pracowników oraz wysłania uwierzytelnionych odpisów pism nakładających wspomniane kary. W uzasadnieniu skargi podał, że "Starosta nie udzielił mu żadnej informacji, informując jedynie, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". Podkreślił, iż w ocenie skarżącego, informacje, o które wystąpił, mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 3b i 4a – c ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą osób sprawujących funkcje publiczne i spraw o charakterze publicznym oraz efektów przeprowadzonej kontroli. Podał, że nie zgadza się ze Starostą, że umieszczenie tych informacji w aktach osobowych pracowników prowadzi do ich wyłączenia z kręgu informacji, o których mowa w wyżej wskazanym przepisie. Uznał za wadliwe stanowisko, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wyrażone w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2004 r., że udzielenie negatywnej informacji przez właściwy organ zwalnia go z obowiązku wydania decyzji. Zdaniem skarżącego, wszelkiego rodzaju odmowy powinny przybrać formę decyzji administracyjnej. Podkreślił, że w wyroku z dnia 2.07.2003 nr II SA 837/03 NSA wyjaśnił zasady rozumienia zakresu informacji publicznej, nakazując jej jak najszersze rozumienie (Monitor Prawny nr 17 z 2003 r.). Uznał, że Starosta pozostaje nadal w bezczynności, bowiem odmowa udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, mieszczącej się ewidentnie w zakresie informacji publicznej nastąpiła w drodze innej niż decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zakres żądanych informacji wykracza poza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych. Podkreślił, że żądane informacje dotyczą stosunków służbowych pracodawca – pracownik, a kopie dokumentów dot. ukarania znajdują się w aktach osobowych pracowników. Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, póz. 883 z późniejszymi zmianami) pracodawca staje się administratorem danych osób u niego zatrudnionych i udostępnienie danych może się odbywać zgodnie z ustawą. Żądanie wnioskodawcy tak szczegółowej informacji o udzielonych karach wyliczając imiennie, któremu pracownikami udzielono ją i udostępnienia uwiarygodnionych odpisów kar wykracza poza ramy ustawy o dostępie do informacji publicznych, gdyż informacje te nie są informacjami publicznymi. Zasygnalizował, że pracownik może w przypadku ujawnienia zastosowanych wobec niego kary wraz z jej odpisem dochodzić w sądzie odszkodowania za brak ochrony dóbr osobistych - art. 23 Kodeksu cywilnego oraz o naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych. Starosta [...] oświadczył, że po dogłębnej analizie ukarani pracownicy, nie są funkcjonariuszami publicznymi i stwierdził, że nałożenie kary porządkowej na pracowników nie pozostaje w związku przyczynowym z wykonywaniem przez nich zadań z zakresu administracji rządowej. Dodał, że w przypadku egzekwowania wykonywania postanowień regulaminu pracy pracowników, Starosta nie występuje jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, ale jako pracodawca zgodnie z kodeksem pracy. Ponadto Starosta poinformował, że po roku nienagannej pracy zgodnie z art. 113 § l ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, póz. 94 ze zm.), w dniu 11 sierpnia 2004 r. (kary nałożono w dniu 18 lipca 2003 r.)- nastąpiło zatarcie kar i usunięto odpis zawiadomienia o ukaraniu z akt osobowych pracowników. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: skarga na bezczynność organu, nie zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4 art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 powyższej ustawy. Przedmiotem skargi jest zarzut bezczynności starosty, który zdaniem skarżącego nie udostępnił informacji publicznej, dotyczącej wykazu pracowników starostwa powiatowego, którzy otrzymali kary porządkowe oraz doręczenia uwierzytelnionych odpisów pism nakładających wspomniane kary. Skarżący w rozpoznawanej skardze przyznaje, że otrzymał od organu pisemną odmowę udzielenia żądanej przez niego informacji, ale odmowa została dokonana w drodze innej niż decyzja administracyjna. Starosta [...], bowiem w piśmie z dnia 19 lutego 2004 r. nr [...], stanowiącym odpowiedź, uznał iż żądane przez skarżącego informacje w zakresie udzielonych kar i przesłania ich uwiarygodnionych odpisów z akt osobowych pracowników, nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynności stanowi zatem nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale jest ważnym elementem zapewniającym prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest, iż Starosta [...], któremu skarga zarzuca bezczynność, należy do organów administracji publicznej, a zatem jest podmiotem objętym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. l ust. l tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W interpretacji pojęcia "informacji publicznej" pomocnym jest art. 6 ust. 1 ustawy, zawierający przykładowy katalog informacji publicznej, która podlega udostępnieniu. Wskazany przepis nie wymienia wszystkich rodzajów informacji, które stanowią informację publiczną. W szczególności przepis ten w punktcie 2 lit. d stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. l ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Natomiast art. 6 ust. l pkt. 4 lit. a tiret drugi cyt. ustawy wskazuje m.in. na udostępnianie informacji dotyczących przebiegu i efektów kontroli. Z powyższych przepisów wynika, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (vide: wyrok NSA z dnia 25.03.2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, LEX 78063). Sąd zauważa, że z analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 6 ust. l pkt 2 lit. d ustawy, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby pełniącej funkcję publiczną podlega ujawnieniu w trybie omawianej ustawy. Podzielić należy również stanowisko, zawarte w wyroku NSA z dnia 24.06.1999 r., sygn. akt II SA 686/99, LEX 46190, że, "błędnym jest twierdzenie, iż imię i nazwisko oraz stanowisko pracownika państwowego lub samorządowego podlega ochronie danych osobowych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych". Powyższe stanowisko NSA oparł na treści art. 61 ust. l Konstytucji RP (podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3.10.2002 r. sygn. akt III RN 89/02 , OSN nr 18/2003). Zwrócić należy uwagę, że przedmiot żądanej przez skarżącego informacji o fakcie ukarania danej osoby dotyka jej dóbr osobistych - czci i dobrego imienia (art. 23 kodeksu cywilnego), co należy natomiast uznać za pozostające w sferze jej prywatności (art. 47 Konstytucji RP). Jednakże z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ochrona prywatności jest wyłączona w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Zasadnym staje się zauważyć, że ukaranie pracownika karą porządkową jest indywidualną sprawą ze stosunku pracy, uregulowaną w przepisach kodeksu pracy i stanowi indywidualne zadecydowanie przez pracodawcę o ukaraniu pracownika. Jeżeli zatem, żądana informacja dotyczyłaby osób pełniących funkcje publiczne lub wykonujących zadania publiczne, albo udzielone kary były następstwem nieprawidłowego wykonywania powierzonych zadań o charakterze publicznym, wówczas odmowa udzielenia takiej informacji nastąpić musiałaby w formie prawem przewidzianym. Takie okoliczności nie wynikają z dokonanej analizy akt sprawy. Starosta wskazywał, że dokumenty o nałożeniu kar porządkowych pracownikom starostwa, nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i realizujących zadania publicznych, stąd nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej wydawana jest wtedy, gdy istnieje możliwość zastosowania cyt. ustawy tj. gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego o tym fakcie, nie wydając decyzji w trybie art. 16 ust. l (vide: wyrok NSA z dnia 15.07.2003 r. sygn. akt II SA/ M. Prawny 2003/19/868; wyrok NSA z dnia19.12.2002 r. sygn. akt II SA 3301/02 -M. Prawny 2003/5/195; wyrok NSA z dnia 11.12.2002 r. sygn. akt II SA 2867/02 Wokanda 2003/6/33). Skoro Starosta [...], pisemnie powiadomił skarżącego, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, to na tą okoliczność nie mógł wydać decyzji, gdyż forma decyzji została przewidziana do odmowy udzielenia informacji, która jest informacją publiczną. Stąd brak podstaw do przyjęcia, iż organ pozostawał w bezczynności. Starosta [...] bowiem, podjął stosowną czynność "powiadomienia", której skarżący nie neguje, określając go "otrzymanym kwitem". W sytuacji, gdyby organ uznał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie powiadomił o tym skarżącego, wówczas można mówić o bezczynności organu, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Ponieważ Starosta [...], w wyniku wcześniej prowadzonego postępowania, dokonał, jak oświadczył "dogłębnej analizy" i stwierdził, że wniosek skarżącego nie znajduje podstaw do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych, zatem nie pozostawał w bezczynności, powiadamiając skarżącego, co zostało również wskazane w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wydanego w wyniku złożonego zażalenia na bezczynność organu. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie na bezczynność organu, nie miała wpływu okoliczność podniesiona przez Starostę [...], że nastąpiło zatarcie udzielonych kar pracownikom i usunięto odpisy zawiadomienia o ukaraniu z akt osobowych, bowiem żądanie skarżącego zostało złożone przed zatarciem kar. Wobec powyższego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.