II OSK 654/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Sędziowie NSA Maria Rzążewska ( spr. ), Andrzej Gliniecki, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 355/03 w sprawie ze skargi H. K. i M. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr. [...] 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi H. K. i M. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i A. K. pozwolenia na budowę, obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. M. nr ew. działki [...] i [...]. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na ich wniosek z dnia 4 października 2002 r. O wszczęciu postępowania powiadomiono strony. W piśmie z dnia 16 października 2002 r. jedna z nich wniosła swoje uwagi podnosząc, że roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie zostały rozpoczęte, a nadto nie wyraża zgody na rozbudowę, która graniczy z jej nieruchomością. Organ I instancji podał także, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż w sprawie rozpoczętych robót toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, który decyzją z dnia 15 listopada 2002 r. umorzył postępowanie w tej sprawie, gdyż część obiektu, która została wykonana samowolnie, została już rozebrana. Zamierzona rozbudowa została usytuowana w odległości 1,70 m od granicy z działką o nr ew. [...], a lokalizacja ta zgodna jest z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.). Od decyzji tej złożyli odwołanie H. i M. K., w którym podnieśli, iż jako bezpośredni sąsiedzi inwestorów w ramach ochrony własnego interesu prawnego nie wyrażają zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości 1,70 m od granicy z ich działką. Odwołujący się podali także, że inwestorzy nie rozmawiali z nimi o możliwościach wzajemnego porozumienia w sprawie wspólnego optymalnego zagospodarowania terenu, a nawet wręcz przeciwnie - nie pozwalają im na korzystanie z placu wynajętego na czas określony firmie "E.", która prowadziła działalność jeszcze przed wybudowaniem domu inwestorów. Nadto, zdaniem skarżących, z powodu braku porozumienia, rozbudowa ta zagraża możliwości zagospodarowania ich działki w przyszłości. Organ odwoławczy swoją decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, organ odwoławczy podniósł, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego spełnia warunki określone w przepisach ustawy Prawo budowlane i jest zgodny z § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. W swojej skardze H. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych z naruszeniem art. 7, 75 i 77 k.p.a., naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie przepisów kodeksu cywilnego, obejmujących materię tzw. prawa sąsiedzkiego. W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S., powołując się przy tym na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 2 i z dnia 11 maja 1999 r. sygn. P 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 75. Jednocześnie skarżący dodatkowo podnieśli, że wyrokiem z dnia 5 marca 200l r. sygn. P. 11/00 ( Dz.U. z 2001r. nr 17, poz. 207) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...), na który powołały się organy administracji, wydając swoje decyzje, z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzucili także, iż odległość planowanej inwestycji od granicy z ich nieruchomością jest sprzeczna z § 12 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku uczestnicy postępowania inwestor A. K. oraz B. L. wnieśli o oddalenie skargi, wyjaśniając dodatkowo, że przedmiotowa inwestycja dotycząca rozbudowy budynku mieszkalnego została już zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż utrzymano nią w mocy decyzję wydaną na podstawie m.in. przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 140 ze zm.), w tym jego unormowanie zawarte w § 12 ust. 6 dotyczące usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią, utraciło moc z dniem 16 grudnia 2002 r., kiedy to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), a tym samym nie obowiązywało już w dacie wydania przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lutego 2003 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały, jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organ I instancji decyzję swą wydał z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż mimo stanowiska zajętego przez sąsiadów inwestora, będących skarżącymi w rozpatrywanej sprawie, którzy nie wyrażali zgody na przedmiotową rozbudowę, co zresztą w sprawie nie miało znaczenia, organ ten nie przeprowadził stosownego postępowania i nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia rozważań co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ powołał się jedynie ogólnie na treść § 12 obowiązującego jeszcze wówczas rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., uznając, iż lokalizacja inwestycji jest zgodna z jego treścią. Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej Wojewoda Łódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 331 w związku z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, iż przepisy tego rozporządzenia winny być zastosowane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie - co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotknięty jest wadą, o której mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 3 grudnia 2002 r. tj. w dniu orzekania w sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obowiązywało ono do dnia 16 grudnia 2002 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o tym samym tytule. O utracie mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. stanowi § 331 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jednak zgodnie z § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (w brzmieniu istniejącym w dacie orzekania przez Wojewodę Łódzkiego) - przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany. Prawodawca w powyższym przepisie użył ogólnego terminu "decyzja". Chodzi tu zatem o każdą decyzję o pozwoleniu na budowę lub każdą odrębną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, choćby rozstrzygnięcia te nie posiadały przymiotu decyzji ostatecznej. Dlatego należało przyjąć, iż pomimo regulacji zawartej w § 331 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o utracie mocy obowiązującej przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. przepisy tego ostatniego rozporządzenia stosuje się jednak w sytuacjach określonych § 330 pkt 1. W ocenie skarżącego przepis § 330 pkt 1 rozporządzenia - wobec istnienia uprzedniej decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, wydanej przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - wyłączał możliwość uwzględnienia przez Wojewodę Łódzkiego przy rozpatrywaniu istoty sprawy jego przepisów. Okoliczność, iż decyzja organu I instancji nie była decyzją ostateczną i była przedmiotem odwołania w świetle treści § 330 pkt 1 rozporządzenia nie miała istotnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podkreślono fakt, iż rozporządzeniem z dnia 13 lutego 2003 r. (Dz. U. nr 33 poz. 270) Minister Infrastruktury nadał nowe brzmienie § 330 pkt 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z dokonaną nowelizacją - przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Nowela ta weszła w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 16 grudnia 2002 r. Powyższa zmiana przepisu § 330 pkt 1 również wyłączała możliwość zastosowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przepisów tego rozporządzenia do ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego (wniosek opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów został złożony przed dniem wejścia wżycie tego rozporządzenia). Tym samym Sąd I instancji pomijając w rozstrzyganej sprawie treść przepisu § 330 pkt 1 powołanego powyżej rozporządzenia uznał w oparciu o przepis § 331 rozporządzenia, iż organ odwoławczy zastosował w sprawie przepisy, które w czasie rozpatrywania odwołania nie obowiązywały i na tej podstawie stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego dotknięta jest wadą nieważności. Pozostawienie w obrocie zaskarżonego wyroku prowadziłoby do sytuacji, w której organy administracji stosując w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (zgodnie z zaskarżonym wyrokiem) naruszałyby z kolei przepis § 330 pkt 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd i instancji przepisu § 331 w związku z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.) polegające na przyjęciu stanowiska, iż przepisy tego rozporządzenia winny być zastosowane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie jest trafny. Zgodnie z przepisem znowelizowanego w dniu 13 lutego 2003 r., jednakże z mocą wsteczną od dnia 16 grudnia 2002 r., § 330 pkt 1 tego rozporządzenia, które weszło w życie w dniu 16 grudnia 2002 r. jego przepisów "nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów". Nie ulega wątpliwości, że wniosek o pozwolenia na budowę został w sprawie złożony przed wejściem w życie tego rozporządzenia to jest przed dniem 16 grudnia 2002 r. W myśl § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia należy stosować przy projektowaniu i budowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Ten zaś ostatni przepis stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Owo uwzględnienie § 2 ust. 2 polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego albo do sprawa zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub wojewódzkim inspektorem sanitarnym – odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy. Z analizy cytowanej, wybitnie przy tym zagmatwanej i nieudolnej regulacji prawnej wynikać musi, iż w sprawach, w których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego został złożony pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. przepisy nowego rozporządzenia muszą być stosowane w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, jeżeli zagrażają one życiu. W rozpoznawanej sprawie, nie wydaje się, aby taka potrzeba zachodziła. Prowadzi to do wniosku, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 z późn. zm.). Z podniesionych wyżej względów, skoro w sprawie nie było naruszeń przepisów postępowania, a zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uchylić na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż mimo stanowiska zajętego przez sąsiadów inwestora, będących skarżącymi w rozpatrywanej sprawie, którzy nie wyrażali zgody na przedmiotową rozbudowę, organ ten nie przeprowadził stosownego postępowania i nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia rozważań, co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ powołał się jedynie na treść § 12 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., uznając, iż lokalizacja inwestycji jest zgodna z jego regulacją. Mimo, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie postępowania i ponowne wydane rozstrzygnięcia w sprawie, w której wcześniej orzekał organ I instancji, Wojewoda Łódzki w żaden sposób nie naprawił błędów organu I instancji nie rozważając ochrony w sprawie uzasadnionych interesów sąsiadów inwestorów. Mając na uwadze podniesione wyże względy skoro skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie należało uchylić zaskarżony wyrok, ale także rozpoznać skargę. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania biorąc pod uwagę okoliczność, że co prawda skarga kasacyjna została uwzględniona, ale z uwagi na brak w zaskarżonym wyroku naruszeń przepisów postępowania, rozpoznano też skargę i w konsekwencji uchylono decyzje organów obu instancji.