III SA/Lu 660/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2001 r. H. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2001 r. o niestwierdzeniu u niego choroby zawodowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty zawarte przez H. K. w odwołaniu, iż przez 25 lat pracował jako pracownik przeładunkowy w PKP i był narażony na duże zapylenie, co spowodowało, że obecnie ma trudności z oddychaniem i kaszle, nie zasługują na uwzględnienie. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wywiadu chorobowego i opisu zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy wynika, że H. K. od dnia 1 lutego 1959 r. do grudnia 1965 r. pracował jako robotnik przeładunkowy na Stacji Kolejowej PKP w M. przy ręcznym przeładunku materiałów sypkich (sól, cement, węgiel, zboże, bawełna),a od dnia 30 grudnia 1965 r. do dnia 31 lipca 1974 r. jako robotnik przeładunkowy przeładunku mechanicznego przy użyciu suwnic. W czasie wykonywania tej pracy narażony był na znaczne zapylenie. Od dnia 1 sierpnia 1974 r. do dnia 31 marca 1982 r., tj. do czasu przejścia na emeryturę pracował jako manewrowy bez narażenia na pyły przemysłowe. Z orzeczenia lekarskiego Poradni Medycyny Pracy PKP z dnia [...] czerwca 2000 r. wynika, że u H. K. rozpoznano chorobę zawodową "przewlekłą obturacyjną chorobę płuc w okresie częściowej niewydolności oddechowej". Rozpoznanie ustalono bez uprzedniego dochodzenia epidemiologicznego i w dodatku po upływie 26 lat od ustania narażenia na działanie pyłu. Decyzję o stwierdzeniu na podstawie tego orzeczenia choroby zawodowej w wyniku wniesionego odwołania uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia po uzupełnieniu dochodzenia epidemiologicznego. Z wydanego w ramach uzupełnienia materiału dowodowego orzeczenia lekarskiego Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. wynika, że u H. K. choroby zawodowej nie rozpoznano. Rozpoznane przewlekłe zapalenie oskrzeli po przebytym zespole płata środkowego pochodzenia zapalnego w 1998 r. bez cech niewydolności oddechowej nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 4 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Na tej podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. o braku podstaw do stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. W wyniku wniesionej przez H. K. skargi na tę decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wyrokiem z dnia 7 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1800/01 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zalecając ponowną ocenę zebranego materiału dowodowego po jego ewentualnym uzupełnieniu. Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ drugiej instancji zwrócił się do Poradni Chorób Zawodowych WOMP o ponowne przebadanie H.. K. Z orzeczenie lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wydanego w następstwie tych badań wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u H. K. choroby zawodowej. Tak orzekł również w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Instytut Medycyny Pracy. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności zgodne orzeczenia lekarskie, organ odwoławczy uznał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2001 r. o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. Na decyzje organu pierwszej i drugiej instancji H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzjom zaniechanie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności istnienia związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem przewlekłego zapalenia oskrzeli u skarżącego w okresie pracy zawodowej a warunkami jego pracy zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że materia postępowania w sprawach chorób zawodowych jest obecnie uregulowana w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 3 września 2002 r. Natomiast postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed tym dniem. Dlatego zgodnie z § 10 tego rozporządzenia "postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów". Dotychczasowym aktem prawnym, o którym mowa w tym zdaniu, jest wymienione w § 11 powołanego rozporządzenia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie organy wydające rozstrzygnięcia były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1800/01 (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W wyroku z dnia 7 maja 2003 r. podkreślono, że aby schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową, powinny zostać spełnione kumulatywnie dwie przesłanki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. Pierwszą z nich jest figurowanie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, a drugą istnienie związku przyczynowego między schorzeniem a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Tylko schorzenie charakteryzujące się tymi dwoma cechami może być uznane za chorobę zawodową. Zatem z prawnego punktu widzenia wystąpienie łącznie przesłanki figurowania schorzenia w wykazie osób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia oraz przesłanki wystąpienia owego schorzenia na skutek czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przesądza o zakwalifikowaniu choroby jako choroby zawodowej, przy czym przy czym przepis nie uzależnia stwierdzenia choroby zawodowej od żadnych dodatkowych przesłanek takich jak nasilenie zmian chorobowych czy natężenie lub czas narażenia na czynniki szkodliwe, a także okres, który minął od momentu ustania zatrudnienia w warunkach narażenia na szkodliwe czynniki. Stwierdzić trzeba tym samym, że organ oceniając występujące u skarżącego schorzenia przez pryzmat długości okresu czasu od ustania narażenia na działanie pyłu naruszył materialne przepisy regulujące choroby zawodowe. Sąd w wyroku z dnia 7 maja 2003 r. zarzucił organowi brak podjęcia nawet próby oceny orzeczeń lekarskich, podnosząc, że orzeczenie lekarskie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Przeprowadzając ponowne postępowanie organ odniósł się do orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie H. K., jednakże nie ocenił ich w świetle przepisów prawa materialnego i przesłanek uznania schorzenia za chorobę zawodową wyczerpująco i rzetelnie oraz przy zastosowaniu wszystkich zasad postępowania administracyjnego. Oczywiste jest, że poparł stanowisko orzeczeń lekarskich Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], Poradni Chorób Zawodowych WOMP z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. Oceniając je nie odniósł się jednakże do przyczyn, dla jakich lekarze orzekający stwierdzili przewlekłe zapalenie oskrzeli u H. K. jako konsekwencję przebytego w 1998 r. zespole płata środkowego pochodzenia zapalnego. W orzeczeniach powyższy związek przyczynowy został uznany za oczywisty i niewyjaśniony. Ponadto nie wziął pod uwagę, ze w orzeczeniach powyższych stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia cech niewydolności oddechowej, nie określając tych cech w sposób zrozumiały dla laika. Jedynie w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2001 r. podano kryteria stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego, uznając jednocześnie parametry wykazane u H. K. za granicę normy. Stwierdzić należy, że organ nie rozważył powyższego w świetle schorzeń występujących u skarżącego oraz faktu, iż pracował co najmniej 15 lat w zapyleniu przekraczającym dopuszczalne normy. Ponadto w orzeczeniu z dnia [...] maja 2004 r. podano, że w badaniu spirometrycznym w kwietniu 2004 r. stwierdzono zmniejszenie rezerw wentylacyjnych płuc typu restrykcyjnego z obturacją drobnych dróg oddechowych, czego nie można łączyć z zakończoną przed 22 laty pracą zawodową, lecz należy łączyć z procesem zapalnym przebytym w 1998 r. W ocenie Sądu organ nie zwrócił uwagi na to, że uznano powyższy związek przyczynowo-skutkowy za oczywisty, nie wyjaśniając tego. W orzeczeniu nie wyjaśniono również, a organ nie odniósł się do tego faktu, czy "zespół płata środkowe" pochodzenia zapalnego był samoistny czy też mógł mieć związek z kilkunastoletnią pracą w warunkach nadmiernego zapylenia. Stwierdzając uchybienia organu administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego, jakim są orzeczenia jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych, przypomnieć należy, że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 2074/97, LEX nr 45828; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.). W związku z tym muszą być one kompletne i oprócz rozpoznania i wniosku zawierać uzasadnienie z jednoczesnym odniesieniem do innych zebranych dowodów. Powinny być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. Dowód w postaci opinii lekarskiej podlega ocenie organu orzekającego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 80 kodeksu). Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie powinny być w opinii ustalone. Ponadto stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych - podstawą do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jest orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnioną jednostkę organizacyjną, ale orzeczenie takie jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu stosownie do obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie oznacza, że właściwy inspektor sanitarny jest zwolniony od samodzielnego przeprowadzania postępowania administracyjnego i wydania decyzji na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i stosownego przepisu prawa materialnego. W opinii Sądu organy administracji publicznej rozpatrując sprawę H. K. oprócz wzięcia pod uwagę orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki organizacyjne powinny były poddać ocenie okres, w jakim skarżący narażony był na zapylenie organizmu oraz poczynić wyczerpujące i wszechstronne ustalenia, czy schorzenia o parametrach na granicach normy, występujące u skarżącego nie należy zakwalifikować jako niewydolności płuc, a także czy pomiędzy jego wieloletnią pracą w warunkach nadmiernego zapylenia a schorzeniami występującymi u niego istnieje związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2244/00, LEX nr 53801, zgodnie z którym wykonywanie przez dłuższy okres czasu, na przykład 18 lat, pracy w warunkach szkodliwych, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy danym schorzeniem a tymi warunkami, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt III RN 110/98, Prokuratura i Prawo 1999/7-8/56, zgodnie z którym w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie). W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że organ nie poddając orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie gruntownej ocenie i nie przeprowadzając wyczerpujących ustaleń w kierunku wyjaśnienia, dlaczego przewlekłemu obturacyjnemu zapaleniu oskrzeli w sytuacji, gdy u skarżącego stwierdzono niewydolność oddechową na granicy normy oraz uwzględniając fakt co najmniej kilkunastoletniej pracy w warunkach nadmiernego zapylenia, odmówiono etiologii zawodowej - dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organy administracyjne stojąc na straży praworządności są obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, ponadto mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a oceny, czy dana okoliczność została udowodniona dokonują na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Mimo omówionych powyżej uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, organy obu instancji uznały stan faktyczny za wyjaśniony w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz że podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia owego stanu, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Naruszyły tym samym przepisy postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać oceny dowodów zgodnie z wymaganiami przytoczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów, działając na podstawie art. 153 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.