II SA/Op 351/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant: sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia 28 maja 2004 r., nr 685/2004 w przedmiocie opłat za obiekty użyteczności publicznej gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasadza od Burmistrza Lewina Brzeskiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Zarządzeniem nr 685/2004 z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie z gminnych terenów rekreacyjnych w miejscowościach Lewin Brzeski, Nowa Wieś Mała, Kantorowice, i Ptakowice, Burmistrz Lewina Brzeskiego, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), wprowadził opłaty dobowe dla osób biwakujących na gminnych terenach rekreacyjnych oraz ustalił opłaty za parkowanie samochodu, motocykla, motoroweru i przyczepy kempingowej (§ 1). W § 3 zarządzenia określono, że osoba egzekwująca opłaty zatrudniona będzie na podstawie umowy zlecenia i otrzyma wynagrodzenie w wysokości 50 % pobranych osobiście należności. Wykonanie zarządzenia powierzono Kierownikowi Wydziału Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa. O stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia wniósł Wojewoda Opolski, który ustalił, że uchwałą nr VII/55/2003 z dnia 27 czerwca 2003 r. Rada Miejska w Lewinie Brzeskim upoważniła Burmistrza do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do czego była uprawniona na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Wojewoda Opolski zarzucił, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem uchwały Rady Miejskiej a w konsekwencji z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Nie wskazano jednoznacznie terenów, na których wprowadzono opłaty, wątpliwy zatem jest zakres podmiotowy i przedmiotowy zaskarżonego aktu. Z wyjaśnień Burmistrza wynika, że obowiązkiem ponoszenia opłaty zostały objęte tereny gminne wzdłuż linii brzegowej zbiorników pożwirowych w wymienionych zarządzeniem miejscowościach, które to tereny w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania miasta Lewin Brzeski, określono jako rekreacyjne. Powyższe tereny nie są zabudowane, nie wyposażono ich w żadne urządzenia, a jedynie ustawiono na nich kontenery na śmieci. Z faktu porządkowania i oczyszczania nieruchomości gminnych Burmistrz wywiódł upoważnienie do nałożenia przedmiotowych opłat. Zdaniem Wojewody z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż tereny, o których mowa w zarządzeniu, nie stanowią obiektów użyteczności publicznej, które w myśl ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć jako budynek, bądź też coś co powstało w sposób sztuczny, zostało zorganizowane jako zespół rzeczy i urządzeń, a ponadto służy użytkowi publicznemu. Zbiorniki wodne pożwirowe nie zostały wyznaczone jako kąpieliska, natomiast grunty wokół nich nie mają charakteru obiektu hotelarskiego. Nadto skarżący podniósł, że w jego ocenie, wprowadzone opłaty mają charakter daniny publicznej, bowiem obowiązkowi ich ponoszenia nie towarzyszy ze strony gminy ekwiwalentne świadczenie. Z całą pewnością za takie świadczenie nie można uznać porządkowania terenów rekreacyjnych. Podkreślono, że podatki (daniny publiczne) mogą być wprowadzane jedynie ustawą. Dodatkowo Wojewoda Opolski przypomniał, że ustalenie opłat parkingowych należy do kompetencji organu stanowiącego gminy, zatem zarządzenie narusza art. 13 b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lewina Brzeskiego podniósł, że zakres przedmiotowy zarządzenia został określony w sposób zrozumiały dla korzystających, ponieważ w gminie są trzy zbiorniki pożwirowe, które oznaczono tablicami informacyjnymi. Z powołaniem się na słownik języka polskiego wyjaśniono, że obiekt to przedmiot, a za taki uznano zbiorniki wodne. Zakres podmiotowy kwestionowanego aktu jest jasny, gdyż dla określenia podmiotów korzystających z nieruchomości użyto nazwy biwakujący, stawiający namiot, kemping, samochód. Ponadto Burmistrz podkreślił, że gospodarka komunalna obejmuje m. in. bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności, do których należy porządkowanie i oczyszczanie gminnych obiektów. Skoro więc osoby korzystające z terenów rekreacyjnych zanieczyszczają środowisko, uzasadnionym było wydanie spornego aktu. Niezależnie od powyższego Burmistrz Lewina Brzeskiego poinformował, że zaskarżone zarządzenie uchylono zarządzeniem nr 816/2004 z dnia 17 września 2004 r., zatem należy rozważyć zasadność skargi. W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2004 r., Wojewoda Opolski wskazał, że o fakcie istnienia trzech zbiorników pożwirowych dowiadujemy się dopiero z wyjaśnień Burmistrza, zatem słuszny jest zarzut, iż zakres przedmiotowy zarządzenia nie został precyzyjnie określony. Ponadto skarżący podtrzymał stanowisko, że sposób rozumienia obiektu jako każdego przedmiotu jest niewłaściwy, gdyż oznaczałoby to, że organy gminy mają prawo nakładania opłat, bez świadczenia w zamian usług, zatem opłaty takie miałyby charakter podatku. Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że zarządzenie, przed jego uchyleniem, wywołało skutki prawne, bowiem na jego podstawie pobrano opłaty od osób korzystających ze zbiorników. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ramach prowadzonej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia, Sąd stwierdził, że w sposób istotny narusza ono prawo, powodując, iż koniecznym było stwierdzenie jego nieważności. W pierwszym rzędzie należało odnieść się do wniosku Burmistrza Lewina Brzeskiego, który w uchyleniu zaskarżonego zarządzenia upatrywał bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podzielił odmienny w tej kwestii pogląd Wojewody Opolskiego. Uchylenie zarządzenia oznacza, iż od daty wejścia w życie zarządzenia uchylającego, nie wywołuje ono skutków prawnych. Nie można jednak pominąć faktu, że zaskarżone zarządzenie, w okresie jego obowiązywania, stanowiło podstawę do pobierania określonych w nim opłat od osób fizycznych. Przesądziło to o konieczności poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zniosło skutki zarządzenia od początku jego obowiązywania, dając możliwość osobom zainteresowanym prawo ubiegania się o zwrot pobranych opłat. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić trzeba, że zarządzenie Burmistrza Lewina Brzeskiego błędnie oparto na przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że do zadań wójta (burmistrza) należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że tak sformułowane uprawnienie organu wykonawczego oznacza prawo rozporządzania mieniem przez prowadzenie działalności polegającej na tym, że z zasobu gminnego "wychodzą", bądź też do tego zasobu "wchodzą" pewne składniki majątkowe. W pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym nie mieści się określanie wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce komunalnej. Okoliczność, iż przepis, w oparciu o który wydano sporny akt, nie mógł stanowić podstawy prawnej ustalenia wspomnianych opłat, nie oznacza jeszcze, że Burmistrz nie mógł ustalić takich opłat. Uprawnienie Burmistrza w tym zakresie wynika bowiem z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wyznacza generalną właściwość rad do określenia m.in. opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei ust. 2 art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera subdelegację, upoważniającą radę do przekazania wskazanej kompetencji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. W wyjaśnieniach złożonych Wojewodzie Opolskiemu, Burmistrz Lewina Brzeskiego powołał się na takie właśnie przekazanie uprawnień, co potwierdziła przedłożona uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 czerwca 2003 r., nr VII/55/2003. Pozostaje zatem do oceny zagadnienie, czy samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej zarządzenia jest uchybieniem tej rangi, że zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności aktu, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zarządzenia istniała podstawa do jego wydania i to przez organ, który to zarządzenie wydał. Zdaniem składu orzekającego, uchybienie tej rangi nie zawsze musi prowadzić do takich skutków. Odpowiedź na tak postawione pytanie zależy bowiem od stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że zakres przedmiotowy spornego zarządzenia rozmija się z zakresem ustawowego upoważnienia. Ustalono bowiem opłaty za korzystanie z gminnych terenów rekreacyjnych w czterech miejscowościach, podczas gdy opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie dotyczą bliżej nieokreślonych terenów, lecz obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Burmistrz Lewina Brzeskiego tłumaczył co prawda, że w zasadzie chodziło o trzy zbiorniki pożwirowe, które – w jego ocenie – stanowią "obiekty" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, jednak z poglądem tym nie sposób się zgodzić, co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, zarządzenie wyraźnie odnosi się do "terenów" a nie do "obiektów". Z całą pewnością nie są to pojęcia tożsame. Podobne zresztą zdanie wydaje się mieć także Burmistrz, skoro stwierdził, że obowiązkiem ponoszenia opłat zostały objęte tereny gminne wzdłuż linii brzegowej zbiorników (określone jako rekreacyjne w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania miasta Lewin Brzeski) a jednocześnie pisząc o obiekcie, wymienia jedynie zbiorniki pożwirowe, bez terenów przyległych do nich. Po drugie, jak słusznie zauważył skarżący, przepisy omawianej ustawy wprowadzają możliwość ustalenia opłat, m.in. za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, które wcześniej musiały być utworzone i wyposażone przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku ich fizycznego wyodrębnienia i zorganizowania w prawnie dopuszczalnej formie (np. w formie kąpieliska), nie ma podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wyżej powiedziane skłania do wniosku, że aczkolwiek nie jest zasadą, iż wadliwie wskazana podstawa prawna aktu przesądza o konieczności stwierdzenia jego nieważności, to w realiach rozpatrywanej sprawy, stwierdzenie istnienia podstawy do podjęcia zaskarżonego zarządzenia nie miało znaczenia, gdyż zarządzenie podjęto z wyraźnym naruszeniem treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a ten rodzaj naruszenia, jako istotna wada ocenianego aktu, powoduje jego nieważność w całości. W tej sytuacji szczegółowe badanie poszczególnych postanowień zaskarżonego zarządzenia jest bezprzedmiotowe, niemniej jednak Sąd dodatkowo wskazuje, że podzielił pogląd skarżącego o braku podstaw do ustalenia przez Burmistrza opłat parkingowych, do czego uprawniona była jedynie Rada Miasta (art. 13 b obowiązującej w dniu wydania zarządzenia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Zawarcie w ocenianym zarządzeniu postanowień w przedmiocie zastrzeżonym do kompetencji Rady stanowi o podjęciu części aktu przez organ niewłaściwy, co z kolei należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością tej części zarządzenia. W tym stanie rzeczy – po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – orzeczono, jak na wstępie. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia treść art. 152 i 200 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.