I OSK 607/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Wojciech Chróścielewski(spr.), Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2004r. sygn. akt IV SA 4679/03 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r.. IV SA 4679/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. S. stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzja z [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 lutego 1981 r. Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wydanej na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1997 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140) oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21 poz. 118), którą przejęto z urzędu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 5,05 ha stanowiące własność H. i S. S., położone na terenie wsi Z., S. Uznano, że przedmiotowe gospodarstwo znajdowało się w rejestrach gospodarstw podupadłych od roku 1977 i nie rokuje żadnej poprawy. Właściciele z uwagi na podeszły wiek nie nadają się do pracy w gospodarstwie rolnym, a spełniają warunki do przyznania emerytury. Stwierdzono także, iż brak jest możliwości przekazania gospodarstwa na rzecz następcy, gdyż są oni zatrudnieni poza rolnictwem i nie wyrazili zamiaru przejęcia gospodarstwa rolnego. Działka leśna i pozostałe nieruchomości stanowiły jedną całość gospodarczą. Warunkiem uzyskania świadczeń było przejęcie na rzecz Państwa wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z 1981 r. Skarżący podnosi, iż nie została wykazana przesłanka "podupadłości" gospodarstwa rodziców, wywodząca się z przesłanki "niskiego poziomu produkcji rodziców". Nieruchomość leśna położona w obrębie wsi Łaś w gminie [...], leżąca na terenie innej jednostki administracyjnej nie stanowiła zorganizowanej całości gospodarczej z pozostałymi działkami typowo rolnymi. Wydanie decyzji w zakresie działki znajdującej się na terenie gminy [...] nie leżało w kompetencjach Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przede wszystkim badaniu podlegały kompetencje Wojewody, a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do oceny w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Sąd podkreślił, że właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustalić należy najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określić organ wyższego stopnia. Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Art. 77 ust. 1 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin pomimo uchylenia ustawy z 29 maja 1974 r. pozostawił w mocy jej art. 9 ust. 2. Przepis ten skreślony został dopiero na mocy ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta w art. 45 ust. 1 przyznawała kompetencje do przejęcia gruntów zaniedbanych przyznawała naczelnikowi gminy, a od 20 lipca 1988 r. organowi administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. nr 7 poz. 25 ze zm.) w art. 58 dopuszcza przejęcie nieruchomości na własność Państwa, ale przejęcie to nie odpowiada warunkom przejęcia określonym w art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Przejęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 58 ust. l i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, dotyczy sytuacji, gdy właściciel gruntów już ma ustalone prawo do emerytury lub renty rolniczej, ale świadczenie to uległo zawieszeniu w ¼ z uwagi na niezaprzestanie działalności rolniczej, wobec niezawarcia umowy z następcą i braku możliwości sprzedaży tej nieruchomości. Przejęcie to następuje na wniosek właściciela nieruchomości i za odpłatnością. W takiej sytuacji decyzje wydaje Agencja Nieruchomości Rolnych. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przejęcie nieruchomości w trybie art. 58 ust. l i 2 ustawy z 1990 r. ma zupełnie inny charakter prawny niż przejęcie gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. Sąd uznał, zatem, że kompetencja do orzekania w omawianej kategorii spraw w I instancji należałaby obecnie do organów samorządowych, bowiem przepis art. 163 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Oznacza to, iż organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez naczelnika gminy o przymusowym przejęciu gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby w tej materii o właściwości wojewody lub Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. wniósł skargę kasacyjną. Skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia w całości odnośnie pkt 1 wyroku, natomiast w zakresie pkt 2 o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o zasądzeniu od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej kwoty 10 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz kwoty 240 złotych na rzecz Kancelarii Adwokackiej B. K. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Strona podniosła zarzut: - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 1 k.p.a., polegające na błędnym określeniu organu wyższego stopnia nad Naczelnikiem Gminy i wskazanie, że podmiotem tym winno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz - naruszenia art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zasądzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwoty 240 złotych skarżącemu, nie zaś pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zaskarżonym orzeczeniu Sąd uznał, iż w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez naczelnika gminy o przymusowym przejęciu gospodarstwa rolnego. Zgodnie z orzecznictwem, w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie określa się organ wyższego stopnia. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż pierwotnie organem rozstrzygającym o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. do dnia 1 stycznia 1978 r. i po tym dniu, na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin do dnia 1 lipca 1982 roku był naczelnik gminy. Odpowiednikiem art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne był art. 39 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który kompetencje w zakresie przejęcia gruntów przyznawał również naczelnikowi gminy. Od dnia 20 lipca 1988 r. kompetencje te przejął terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (do dnia 1 stycznia 1992 r., kiedy uchylono przepis pozwalający na przejęcie gruntów na własność Państwa bez odszkodowania) sprawy te przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Zgodnie zaś z art. 17 k.p.a. w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej organem wyższego stopnia byli wojewodowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, chociaż w zakresie pierwszego z zarzutów jest daleka od poprawności. Należało w niej bowiem powołać przepisy p.p.s.a, które zdaniem skarżącego naruszył Sąd I instancji. Zauważyć jednak należy, iż w przypadku decyzji wydawanych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego przepisy k.p.a., a w tym przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji pełnią rolę nie tylko przepisów prawa procesowego, ale także w pewnym zakresie rolę przepisów prawa materialnego. Można wiec uznać, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 157 § 1 k.p.a. stanowi w pewnym zakresie także zarzut naruszenia prawa materialnego, stosowanego przez Sąd I instancji. Dlatego też, zarzut ten mimo nie do końca właściwego sformułowania nie może podlegać odrzuceniu. Rozpoznając ten zarzut uznać należy, iż wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadniania odpowiada prawu. Właściwym do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczy postępowanie był naczelnik gminy. Ustawa stanowiąca materialnoprawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 32, poz. 140) ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 ze zm.); w myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32,poz.. 291 ze zm.) zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198 ze, zm.), która przepisem art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem l stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Przepis art. 58 ust. 4 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność skarbu Państwa, w oparciu, o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z przepisów § 2 ust. l i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106. poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1974 r. Skoro więc od dnia 27 maja 1990 roku sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Tak więc organem właściwym do wszczęcia w I instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 2 lutego 1981 r. był minister właściwy do spraw rozwoju wsi, który również na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. był właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej własną decyzją. Istotą wyroku Sądu I instancji, jest stwierdzenie nieważności zaskarżonych do niego decyzji. Wyrok ten mimo błędnego uzasadniania odpowiada prawu. Decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem właściwości, gdyż w sprawie w I instancji właściwy był minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Decyzja organu II instancji – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi również została wydana z naruszeniem właściwości, gdyż uzyskał on kompetencję w sprawie nie na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a., jako organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody, ale na podstawie art. 127 § 3 kpa. jako minister właściwy w sprawie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej przez siebie w charakterze organu I instancji. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest w sposób ewidentny zasadny. Stosownie do art. 250 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika wyznaczonego z urzędu dla strony, której przyznano prawo pomocy przyznaje się nie tej stronie, ale bezpośrednio pełnomocnikowi. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono w odniesieniu do punktu 2 zaskarżonego wyroku. W pozostałej części orzeczono na postawie art. 184 p.p.s.a.