II OSK 526/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr.), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Gd 3185/01 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi T. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącemu rozbiórkę domu letniskowego, murowanego wzniesionego samowolnie na wydzielonej części działki Nr [...] w Ż. – skargę oddalił. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. z dnia 30 września 1991 r. i przeznaczający teren obejmujący działkę Nr [...] w Ż. na cele rolne i leśne nie mógł być podstawą dla oceny, zaś omawiany obiekt wzniesiony został na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, skoro obiekt ten wzniesiono w 1970 r. – Sąd I instancji przytoczył tezę wyrażoną w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r. III AZP 3/91. W uchwale tej Sąd Najwyższy w składzie pięciu sędziów wskazał, że na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego także w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie, dla którego nie było planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w momencie orzekania o rozbiórce, plan taki przeznaczał teren na inne cele. Podzielając ten pogląd Sąd I instancji uznał, że w sprawie niniejszej wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie, dla którego w momencie budowy nie było jeszcze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w dacie orzekania o rozbiórce, obowiązujący plan przeznaczał teren ten na cele rolne i leśne – nie tylko nie narusza prawa, ale zważywszy związany charakter decyzji nakazującej rozbiórkę w takich okolicznościach – jest wypełnieniem obowiązku ciążącego na organie administracji, właściwym do orzekania w takich sprawach. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli G. i Z. S., którzy aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 2001 r. nabyli nieruchomość zabudowaną omawianym budynkiem od jej poprzedniego właściciela. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego, dokładnie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające nakazanie rozbiórki omawianego obiektu budowlanego. Wskazano także naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji administracyjnej pomimo, że decyzja ta jako skierowana do osoby nie będącej stroną, dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych autor skargi zarzucił, że omawiany obiekt wzniesiony został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu 20 marca 1974 r. Mimo, iż decyzja ta była decyzją terminową, to fakt jej istnienia wyklucza możliwość traktowania omawianego obiektu jako samowoli budowlanej. Zarzucił także, iż nie została spełniona druga przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – tj. wzniesienie obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem autora skargi, brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu wyłącza możliwość nakazania przez organ administracji przymusowej rozbiórki na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt wzniesiony był bez pozwolenia na budowę. Uzasadniając zarzut skierowania decyzji nakazującej rozbiórkę do niewłaściwego adresata, autor skargi podnosi, iż obiekt ten wybudowany został przez A. W. w 1970 r. T. C. jako właściciel tego obiektu, wskazany został przez J. C. w czasie oględzin dokonanych w listopadzie 2000 r., jednakże w tym samym protokóle z oględzin J. C. podał także, że obiekt wzniesiony został przez A. W. Zdaniem autora skargi, decyzja nakazująca rozbiórkę T. C., wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. T. C. nie powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego tą decyzją, gdyż nie wzniósł omawianego obiektu, ani nie był nigdy jego właścicielem. Z tych względów autor skargi kasacyjnej wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. T. C. zobowiązany do dokonania rozbiórki decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy – ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie kwestionował faktu, że obiekt został wybudowany przez niego w 1968 r. i że na wykonanie tego obiektu nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę. Powoływana w skardze kasacyjnej decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana została w dniu 20 marca 1974 r. i dotyczyła tymczasowego budynku gospodarczego o wymiarach 4 x 5 m. Decyzja zaś nakazująca rozbiórkę dotyczy obiektu letniskowego wzniesionego sześć lat wcześniej (w 1968 r.), o wymiarach 7,70 x 7, 30 m. Zarzut skargi kasacyjnej, że omawiany obiekt wzniesiony został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w 1974 r. i tym samym, że nie stanowił on samowoli budowlanej – jest więc pozbawiony podstaw. Zarzut bezzasadności dokonania oceny zgodności wzniesionego obiektu z przeznaczeniem terenu, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, stanowi w istocie polemikę z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 29 maja 1991 r. III AZP 3/01. Pogląd ten podzielił organ administracji i sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii i autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby stanowisko to było sprzeczne z prawem. Sąd Najwyższy wyjaśnił w uzasadnieniu wskazanej uchwały, że o tym, jakie obiekty mogą być wzniesione na konkretnych terenach decyduje plan zagospodarowania przestrzennego (art. 3 Prawa budowlanego) lecz przepis ten wcale nie uzasadnia wniosku, że jeżeli teren nie jest objęty takim planem lub też taki plan nie istniał w dacie wznoszenia budynku, to dopuszczalne było wznoszenie na tym terenie obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego – zdaniem Sądu Najwyższego - możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, który został wzniesiony samowolnie nawet na terenie, dla którego w czasie budowy nie było jeszcze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast plan taki obowiązywał już w momencie orzekania o rozbiórce. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tej kwestii, nienawiązujący do poglądu wyrażonego w powołanej uchwale i powtórzonego w wyroku Sadu I instancji, nie mógł więc doprowadzić do zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Bezzasadny jest także zarzut skierowania decyzji nakazującej rozbiórkę do osoby nie będącej stroną w sprawie. Adresat decyzji nie kwestionował ustalonej przez organy administracji i przyjętej przez sąd okoliczności, że to on wzniósł budynek letniskowy, którego dotyczy nakaz rozbiórki, a więc że to on był inwestorem omawianego obiektu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.), a także zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, może być skierowana do właściciela, inwestora bądź zarządcy tego obiektu. W sprawie niniejszej inwestor jest znany. Był nim T. C. Takie ustalenie nie było przez niego nigdy kwestionowane. Sprawa własności terenu nie wymagała więc żadnych dodatkowych wyjaśnień i skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do inwestora, błędnie autor skargi uważa za wadę tej decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie w sprawie niniejszej nakaz rozbiórki powinien być wydany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., a nie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże zważywszy, iż regulacje zawarte w obu tych przepisach nie różnią się – ta nieprawidłowość w powołaniu podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę jako pozostająca bez wpływu na wynik sprawy – nie uzasadnia wzruszenia zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że zarzut dotyczący tej kwestii nie został zawarty w skardze kasacyjnej, zaś zgodnie z art.183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że Sąd ten nie może z własnej inicjatywy dokonywać ocen innych wad zaskarżonego wyroku niż przedstawione w skardze kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.