II SA/Gd 3917/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant: Diana W ojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2001 r., Sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 marca 2000 r. na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27. poz. 192 ze zm.). po rozpoznaniu wniosku K. R. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 1978 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] (obecnie [...]), według wykazu określonego w załączniku nr 3 i zatwierdzającej granice tego podziału. Decyzja tą zatwierdzono między innymi podział działki nr [...] o powierzchni 605 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa na działki nr [...] o powierzchni 25 m2, wydzieloną w pasie drogowym ulicy [...] oraz [...] o powierzchni 580 m2, stanowiącą pozostałą część nieruchomości, na której znajdował się budynek mieszkalny przy ulicy [...]. W czasie dokonywania tego podziału lokal nr [...], znajdujący się w budynku przy ulicy [...], składający się z czterech pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i wc o łącznej powierzchni użytkowej 81,12 m2 wraz z piwnicą, o powierzchni 15,36 m2, stanowił własność małżonków R. i F. R., którym przysługiwało również prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku, które nie służą do użytku właścicieli poszczególnych lokali, wynoszące 0,192 części. Z akt sprawy wynika, że prawo to następnie przeniesione zostało na syna poprzednich właścicieli K. R. i ujawnione zostało w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy (por. k 22 akt organu I instancji). W uzasadnieni u decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że K. R., działając przez pełnomocnika - matkę F. R.- pismem z dnia 12 stycznia 1999 r. domagał się stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 kwietnia 1978 r., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca wywodził że skoro działka nr [...] obciążona była w części prawem użytkowania wieczystego, to niedopuszczalne było dokonywanie rozporządzenia tą nieruchomością w żadnym zakresie, w tym dokonywanie jej podziału bez zgody użytkowników wieczystych. W ocenie K. R. konsekwencją podziału dokonanego przedmiotową decyzją jest niezgodność treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, a stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta przywróci pierwotny stan, zgodny z prawem. W uzupełniającym piśmie z 18 stycznia 2000 r. wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa decyzja organu I instancji z 1978 r. wykracza poza sferę stosunków administracyjno prawnych, a organ administracji ingerując w prawa nabyte właścicieli i użytkowników wieczystych rozporządził bezpodstawnie ich mieniem wydając decyzję administracyjną w sprawie cywilno - prawnej, która nie podlegała kompetencji organów administracji publicznej. Winno to prowadzić do uznania, że przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Rozpatrując wniosek K. R. Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie wtedy. gdy istnieje jedna z podstaw określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ wyższego stopnia nie rozpatruje merytorycznie sprawy pod kątem ewentualnych naruszeń prawa spowodowanych błędną wykładnią przepisów prawa materialnego. Kolegium wskazało, że jedna z okoliczności podniesionych przez wnioskodawcę. tj. fakt iż nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzja ostateczną stanowi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy, iż decyzja Prezydenta Miasta z 18 kwietnia 1978 r. wydana została bez podstawy prawnej organ wyższego stopnia wskazał, że decyzja ta ma swoje oparcie w przepisach mi. art. 19 i 20 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27. poz. 192 ze zm.), które to przepisy dopuszczały podział nieruchomości nierolniczych. stanowiących własność państwa w trybie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji zezwalającej na taki podział. Stosownie do art. 20 tej ustawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe były organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. W świetle tych przepisów podział nieruchomością stanowiącej własność Skarbu Państwa następował w postępowaniu administracyjnym, a zatem zarzut wnioskodawcy o wydaniu przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej jest nieuzasadniony. Kolegium wskazało również, że konsekwencją podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nie było żadne rozporządzenie udziałem ówczesnych wieczystych użytkowników w 0,192 częściach w prawie użytkowania wieczystego, skoro w wyniku podziału nie doszło do zmniejszenia powierzchni tej działki bądź przeniesienia nowo utworzonych działek na rzecz innego podmiotu. Skoro zatem dopuszczalne było dokonywanie podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, to wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie znajduje podstaw w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. R. sprecyzował swoje żądanie w ten sposób, iż domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 1978 r. tylko w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], wykazanej w załączniku nr [...] do tej decyzji, a nie całej decyzji zatwierdzającej podział wszystkich nieruchomości położonych przy ulicy [...]. Odwołujący się akcentował tę okoliczność, że działka nr [...] w dniu podziału obciążona była w części prawem użytkowania wieczystego, które ma charakter cywilnoprawny, a jego ochrona wynika z kodeksu cywilnego oraz Konstytucji. W tej sytuacji ingerencja Prezydenta Miasta w nabyte prawo użytkowników wieczystych, poprzez podział nieruchomości, nastąpiła bez podstawy prawnej, co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie K. R. jest to typowy przykład decyzji wydanej bez podstawy prawnej opisywanej w komentarzach do k.p.a. Skutki prawne wywołane podziałem nieruchomości i wprowadzeniem jej do obrotu prawnego doprowadziły w istocie do niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie uwzględniając wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 8 października 2001 r. utrzymało w mocy własną decyzję z 2 marca 2000 r.. podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wbrew stanowisku skarżącego podział nieruchomości należał do sfery stosunków administracyjno - prawnych i na podstawie przepisów ustawy 6 lipca 1972 r. dokonywany był w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało również, że konsekwencją wydania decyzji o podziale nieruchomości nie było rozporządzenie udziałem stron w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Sam podział nieruchomości nie obciążył, ani nie pozbawił ówczesnych użytkowników wieczystych udziału wynoszącego 0,192 części w prawie użytkowania nowo wydzielonych działek nr [...] i [...]. K. R. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której ponawiając zarzuty wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prezentował stanowisko, że skoro użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, to sprawy dotyczące rozporządzania takim prawem mają również charakter cywilno - prawny. Zgodnie z przepisami k.c. użytkownik wieczysty ma prawo korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, a prawo to jest również skuteczne względem właściciela gruntu. Stąd też bez zgody użytkowników wieczystych nie mogło być dokonane rozporządzenie nieruchomością gruntową. Skarżący wywodził, że następne podziały przedmiotowej nieruchomości, będące konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta z 1978 r. oraz dokonane wpisy do ksiąg wieczystych, po sprzedaży kolejnych lokali w budynku przy ulicy [...] doprowadziły do niezgodności ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący wskazywał również, że konsekwencją niezgodności wpisów do ksiąg wieczystych jest kilkuletnie nękanie użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości w celu wymuszenia na nich zgody na niekorzystne rozporządzenie własnym mieniem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakol1czone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153. poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Na wstępie wyjaśnić należy skarżącemu, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 kwietnia 1978 r. był jego wniosek, w którym prezentowano pogląd prawny, iż brak było podstaw prawnych do ingerencji organów administracji publicznej w sferę stosunków cywilno - prawnych poprzez rozporządzenie jego udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] wyłącznie w konsekwencji podziału tej działki na działki nr [...] i [...]. Inaczej mówiąc w ocenie wnioskodawcy brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w postępowaniu adn1inistracyjnym w sytuacji, w której przedmiot rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 2 1 k.p.c. należał do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Stosownie do przywołanego wyżej przepisu art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sąd Najwyższy. Przepis 3 art. 2 k.p.c. przewiduje jednoznacznie, że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z przytoczonych wyżej norm prawnych wynika zatem jednoznacznie, iż istnieje domniemanie właściwości rozpatrywania spraw cywilnych przez sądy powszechne. Domniemanie to jednak nie ma zastosowania wówczas, gdy na mocy przepisów szczególnych rozpoznawanie spraw cywilnych przekazane zostanie do kompetencji organów administracji publicznej. Powołane jako podstawa prawna decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 kwietnia 1978 r. przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). vvbrew zarzutom skargi, w sposób jednoznaczny przewidywały dopuszczalność wydawania przez określone organy administracji decyzji w sprawach podziału nieruchomości w miastach i osiedlach. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. dzieli nieruchomości miejskie na dwie zasadnicze kategorie: · tzw. tereny budowlane. to jest nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe (po f. rozdział 1 art. 1-16) oraz · pozostałe (inne) tereny miejskie (por. rozdział 2 art. 17-19 ustawy) Reżim prawnych tych drugich nieruchomości miejskich. tzn. położonych poza terenami budowanymi jest bardzo zbliżony do reżimu, jakiemu podlegały - w świetle nieobowiązującej już ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240) - wszystkie nieruchomości miejskie. To podobieństwo wyraża się przede wszystkim w tym, że podział nieruchomości miejskich pod rządami dawnej ustawy podlegał, a podział "innych" terenów w świetle nowej ustawy podlega różnym ograniczeniom, polegającym w szczególności na tym, iż jest on uzależniony od pozwolenia właściwego organu administracyjnego. Organem takim w świetle przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. był organ właściwy do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych (por. art. 18 ust 4 ustawy). W orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. jednolicie przyjmowano, iż na podział nieruchomości położonej w miastach i osiedlach, poza terenami budowlanymi (ustalonymi wg. przepisów rozdziału l - por. art. 17) nie była wystarczająca zgoda Państwa, jako właściciela, gdyż stosownie do art. 18 tej ustawy do jego dokonania wymagane było pozwolenie odpowiedniego organu administracyjnego. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 1981 f. III CZP 16/81, OSNC 1981/11/208 wskazano, że: ,.1. Zgoda Państwa. jako właściciela. na podział nieruchomości miejskiej oddanej w użytkowanie wieczyste. a położone 1 poza terenami budowlanymi ustalonymi w myśl przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). i tym samym na podział ustanowionego na tej nieruchomości użytkowania wieczystego nie jest potrzebna podział taki podlega natomiast ograniczeniom przewidzianym wart. 18 tej ustawy. w szczególności do lego dokonania wymagane jest pozwolenie odpowiedniego organu administracyjnego. 2. Podział działki znajdującej się w użytkowaniu wieczystym, a położonej w obrębie obszaru objętego decyzją o ustaleniu terenów budowlanych, lecz wyłączonej z tego obszaru z uwagi na zabudowę. o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 sierpnia 1972 r. do wymienionej ustawy (Dz. U. Nr 35, poz. 242), należy - w myśl § 17 ust. 2 tegoż rozporządzenia - do kompetencji odpowiedniego organu administracyjnego; ten też organ ustanawia użytkowanie wieczyste na działce powstałej z podziału." Analogiczne poglądy wyrażono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 października 1973 r. III CRN 180/79, wskazując jednoznacznie, że nieważna jest, w razie braku pozwolenia na podział wymaganego art. 18 ust 4 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...) - umowa darowizny obejmująca kilka działek fizycznie wydzielonych darowanych oddzielnie poszczególnym osobom na własność lub współwłasność (OSNC 1980/4/76). W świetle postanowień przepisów rozdziału 2 cyt. wyżej ustawy z 6 lipca 1972 r. oczywiste jest, że podział nieruchomości położonych w miastach i osiedlach poza terenami budowlanymi ustalonymi według przepisów rozdziału] odbywał się na zasadach określonych w przepisie art. 18 i 19. tj. poprzez wydanie decyzji pozwalającej na taki podział (por. art. 18 ust 4 ustawy oraz § 16 i 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. W sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziałów terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 242). W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa oraz orzecznictwa oczywiste jest, że w 1978 r. podział nieruchomości położonych w miastach i osiedlach, poza terenami budowlanymi, ustalonymi wg. przepisów rozdziału 1 ustawy z 6 lipca 1972 r nie tylko był dopuszczalna, a wręcz wymagał wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej. Podkreślić jednocześnie należy, że podział nieruchomości, dokonany w trybie rozdziału 2 tej ustawy nie powodował żadnej zmiany własności, tj. rozporządzenia tą nieruchomością w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Konsekwencją tego podziału było wyłącznie to, że każda z nowo wydzielonych działek nr [...] i [...] obciążona była w takich samych częściach prawem użytkowania wieczystego ówczesnych właścicieli lokalu nr [...], wynoszącym 0,192 części. Prawidłowe jest zatem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Prezydenta Miasta z 1978 r. wydana została przez właściwy organ administracji, działający na podstawie szczegółowej kompetencji wynikającej z przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie była kwestia dotycząca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, tylko żądanie strony stwierdzenia jej nieważności na ściśle wskazanej podstawie prawnej, określonej wart. 156 § 1 pkt 2 k. p.a.. tj. braku podstawy prawnej. Nie zachodziła zatem konieczność rozważania w tym postępowaniu konsekwencji pominięcia wieczystych użytkowników części działki nr [...] w postępowaniu o podział nieruchomości w 1978 r. Wyjaśnić należy również, że opisane szczegółowo w "analizie dokumentacji", znajdującej się na kartach 108-122 akt sprawy organu I instancji, błędy organów administracji w dalszych podziałach nieruchomości oraz przy zawieraniu cywilno-prawnych umów sprzedaży kolejnych lokali w przedmiotowym budynku i wpisów dokonanych w rejestrze gruntów oraz w księgach wieczystych mogą być sprostowane (uregulowane) w drodze ugody cywilnoprawnej lub w odpowiednich postępowaniach prowadzonych przed sądami powszechnymi. Problematyka ta nie jest także przedmiotem postępowania adn1inistracyjnego w tej sprawie. Skarżący przyznaje zresztą w skardze i pismach procesowych, że w sprawie tej toczą się spory cywilno - prawne, a władze S. wywierały jedynie nacisk na właścicieli lokali, bez wszczynania jakichkolwiek postępowań administracyjnych w tej kwestii. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) oddalił skargę.