II SA/Wr 2377/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA- Anna Moskała Sędziowie: Sędzia WSA- Bogumiła Kalinowska Asesor WSA - Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 25 sierpnia 2003r. Nr VI/A/64/2003 w przedmiocie wyznaczania członka rady Nadzorczej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości S.A. w Kamiennej Górze jako reprezentanta Gminy Miejskiej Kamienna Góra. I stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, II orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. 2 Uzasadnienie Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Kamiennej Górze w przedmiocie wyznaczenia członka Rady Nadzorczej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości S.A. w Kamiennej Górze jako reprezentanta Gminy Kamienna Góra. W dniu 20 sierpnia 2003 r. Rada Miejska w Kamiennej Górze, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, póz. 600 ze zm.) oraz § 19 pkt 1 Statutu Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości Spółka Akcyjna w Kamiennej Górze, podjęła uchwałę w sprawie wyznaczenia członka Rady Nadzorczej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości S. A. w Kamiennej Górze jako reprezentanta Gminy Kamienna Góra. Uchwałą tą Rada Miejska wyznaczyła osobę, która nie należy do osób o których mowa w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wojewoda Dolnośląski w dniu 27 października 2003 r. złożył skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazał, iż powoływanie (wybieranie) organów zarządzających i kontrolnych w spółkach prawa handlowego dotyczy wewnętrznych stosunków w tych spółkach. W szczególności wskazał na przepisy art. 213, 215§ 1, 381, 385 §1 ustawy Kodeks spółek handlowych. Wyjaśnił iż zasadą jest, że członkowie rad nadzorczych powoływani są przez zgromadzenie wspólników lub walne zgromadzenie natomiast statut i umowa mogą przewidywać inny sposób powoływania rad nadzorczych, przy czym odmienne zapisy nie zmieniają istoty rzeczy, że powołanie rady nadzorczej jest wyznaczeniem wolą wspólników organu kontrolnego wewnątrz spółki. Ponieważ spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz akcyjna są niezależnymi podmiotami prawa posiadającymi osobowość prawną (art. 12 K.s.h.) udział jednostek samorządu terytorialnego w Sygn. akt 3 II SA/Wr 2377/03 3 procedurze powoływania organów wewnętrznych spółek należy oceniać tak samo jak udział innych udziałowców (akcjonariuszy) tych spółek. Nie istnieją bowiem przepisy prawa szczególnie uprawniające organy jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia organów kontrolnych w spółkach. Wykonywanie uprawnień z udziałów lub akcji należy do sfery majątkowej. Uprawnienia te dotyczą zarówno kwestii stricte majątkowych (np. realizacja praw do dywidendy) jak również kwestii korporacyjnych (np. prawo do głosowania na zgromadzeniu wspólników lub warnym zgromadzeniu). Podejmowanie decyzji dotyczących kształtu organów wewnętrznych spółek związane jest z prawami wynikającymi wprost z prawa do akcji i udziałów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, wójt (burmistrz) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta (burmistrza) należy także gospodarowanie mieniem komunalnym. Cytowane przepisy wskazują jednoznacznie, że w systemie organów gminy, w zakresie wyłącznej kompetencji wójta gminy dotyczącej gospodarowania mieniem komunalnym znajduje się także uprawnienie do wykonywania przysługujących gminie praw z udziałów i akcji. Podejmowanie decyzji dotyczących kandydatów na członków organów kontrolnych w spółkach prawa handlowego, w których gmina posiada udziały lub akcje należy zatem do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza). Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit fi g ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody ustawy nie przewidziały dla gminy osobnej kompetencji dotyczącej delegowania swoich własnych kandydatów w skład organów kontrolnych spółek z udziałem gminy. Nie można zatem wysnuć wniosku, że skoro przepisy nie wskazują organu właściwego w tych sprawach, to stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja taka należeć będzie do rady gminy. Podejmując przedmiotową uchwałę - zdaniem Wojewody - Rada Miejska naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie, tym samym istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając iż uchwała ta pozostaje w zgodzie z art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art.7 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz § 19 ust. 1 statutu Specjalnej Strefy Ekonomicznej Malej Przedsiębiorczości SA w Kamiennej Górze. Zdaniem strony przeciwnej organ Sygn. akt 3 II SA/Wr 2377/03 4 uchwałodawczy jakim jest Rada Miejska posiadał upoważnienie do wyznaczania w każdym czasie swojego przedstawiciela do Rady Nadzorczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga została wniesiona w dniu 28 października 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy zapis ustawowy uzasadnia rozpoznanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, Sygn. akt 3 II SA/Wr 2377/03 5 które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest czy Rada Miejska wyznaczając członka Rady Nadzorczej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości S.A. w Kamiennej Górze jako reprezentanta Gminy Kamienna Góra naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Według art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania ze pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 11 a, że organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz). Podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym jakim jest rada gminy i organem wykonawczym jakim jest wójt wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy został określony w art. 18 ust. 2, i zakres działania rady gminy w punktach od pkt 1 do pkt 14 tworzy wyliczenie zamknięte za wyjątkiem pkt 15 powołanego artykułu, zgodnie z którym do kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami. Z artykułu tego wynika, że tylko ustawa może nałożyć na radę gminy inne uprawnienia niż wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit f i g rada gminy została upoważniona do podejmowania uchwał dotyczących wyłącznie: 1) tworzenia przystępowania i występowania ze spółek, oraz 2) określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Są to jedyne kompetencje rady gminy odnoszące się do spółek z udziałem gminy Wójt natomiast wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do zadań wójta należy w szczególności w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym. Gospodarowanie Sygn. akt 3 II SA/Wr 2377/03 6 mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem i wyznaczanie swojego kandydata do rady nadzorczej mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Należy podzielić stanowisko Wojewody, iż wykonywanie uprawnień z udziałów lub akcji należy do sfery majątkowej. Podejmowanie decyzji dotyczących kształtu organów wewnętrznych spółek związane jest z prawami wynikającymi wprost z prawa do akcji i udziałów. W systemie organów gminy, w zakresie wyłącznej kompetencji wójta gminy dotyczącej gospodarowania mieniem komunalnym znajduje się także uprawnienie do wykonywania przysługujących gminie praw z udziałów i akcji. Podejmowanie decyzji dotyczących kandydatów na członków organów kontrolnych w spółkach prawa handlowego, w których gmina posiada udziały lub akcje należy zatem do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.) do składu rady nadzorczej spółki będącej zarządzającym, w stosunku do której Skarb Państwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników, powołuje się najwyżej 7 osób, w tym najwyżej trzech przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, które mają udziały lub akcje w tej spółce. Przepis ten jednak nie wskazuje, który organ gminy ma uprawnienie wyznaczać członków do rady nadzorczej. Kompetencje te jak wskazano powyżej wynikają z ustawy o samorządzie gminnym. Także ze Statutu nie wynika, który organ ma uprawnienie do wyznaczania członków do rady nadzorczej. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 1 Statutu Specjalnej Strefy Ekonomicznej "Rada Nadzorcza składa się co najwyżej z siedmiu członków, powołanych uchwałą Walnego Zgromadzenia, przy czym jednego członka wyznacza Gmina Miejska Kamienna Góra...". W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko Wojewody, iż ustawy nie przewidziały dla gminy osobnej kompetencji dotyczącej delegowania swoich własnych kandydatów w skład organów kontrolnych spółek z udziałem gminy. Nie można zatem wysnuć wniosku, że skoro przepisy nie wskazują organu właściwego w tych sprawach, to stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja Sygn. akt 3 II SA/Wr 2377/03 7 taka należeć będzie do rady gminy. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie, tym samym istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa. Z tego względu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.