III SA/Kr 858/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Miasta Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2002 r., Nr :PR.VII-0911/13/02 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r. , nr XXXVIII/374/01 w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Bochni miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Uchwała Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/374/01 w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Bochni miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów powołała się na art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W § 2 ustalono obiekty, w pobliżu których nie może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. § 3 uchwały odsyła do przepisów ustawowych, określających wymogi, jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. §§ 4 i 5 wymienia kategorie lokali, w których może być prowadzona sprzedaż alkoholu. § 6 ustala, że uchwała ma zastosowanie do zezwoleń wydanych po wejściu w życie tej uchwały. § 7 powierza wykonanie uchwały Zarządowi Miasta. § 8 określa datę wejścia w życie uchwały. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2002 r., nr PR.VII-0911/13/02 stwierdza nieważność całej powyższej uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/374/01. W uzasadnieniu stwierdzono, że § 3 uchwały reguluje problematykę zezwoleń na sprzedaż alkoholu z naruszeniem właściwości organu administracyjnego właściwego do wydawania tego zezwolenia. Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając że organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/374/01, a w uzasadnieniu dokonał oceny jedynie § 3 tej uchwały. Naruszony więc został art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym określający wymogi stawiane uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 3, ponieważ przypomina on jedynie o konieczności przestrzegania ustaw. W niniejszej sprawie naruszenie art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym (tj. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jeszcze przed wszczęciem postępowania nadzorczego) miało istotne znaczenie, gdyż swoim postępowaniem organ nadzoru uniemożliwił gminie złożenie szczegółowych wyjaśnień, co (w przekonaniu Miasta Bochnia) zapobiegłoby stwierdzeniu nieważności uchwały. Miasto Bochnia zarzuciło też naruszenie właściwości Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem podpisane ono zostało przez Dyrektora Wydziału w Urzędzie Wojewódzkim, a nie – osobiście przez Wojewodę. Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Drobiazgowo uzasadnił swe stanowisko, iż Dyrektor Wydziału Prawnego mógł być skutecznie i prawidłowo upoważniony przez Wojewodę Małopolskiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 28 marca 2001 r. (II SA/Wr 576/99) jest (zdaniem Wojewody) odosobniony i merytorycznie nietrafny. Upoważnienie znajduje bowiem swe oparcie w art.32 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. r.2001, nr 80, poz.872). Wojewoda Małopolski nie zakwestionował obowiązku powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, ale zajął stanowisko, że data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym odsyłają wprawdzie do K.p.a., ale nie wymieniają wyraźnie obowiązku przekazywania informacji o wszczynaniu postępowania nadzorczego. W pozostałym zakresie przytoczone zostały ponownie motywy rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A r.2003, z.9, poz.100 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806 oraz z 2003 r. Nr 80, poz. 717) nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Uchwałą 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02, ONSA r.2003, z.2, poz.43, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 K.p.a.)", zaś "brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: § 2 ust.1 uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/374/01 określa obiekty, w pobliżu których nie może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. W § 2 ust.2 uchwały zaznaczono, że przez "bezpośrednie sąsiedztwo" należy rozumieć stykanie się granic nieruchomości. Jest to adekwatnie precyzyjna redakcja przepisu, który w tej postaci nie będzie nastręczał trudności interpretacyjnych przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż wyrobów alkoholowych. Odesłanie w § 3 uchwały Rady Miejskiej w Bochni do ustaw nie ma oczywiście charakteru normatywnego, gdyż nie wprowadza on do porządku prawnego żadnej nowej dyrektywy powinnego zachowania. Ustawy obowiązują i są egzekwowane niezależnie od § 3 uchwały. Mimo tej wadliwości, Sąd stanął na stanowisku, że nie jest to wystarczający powód stwierdzenia nieważności uchwały. Powtarzanie przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jest niedopuszczalne (§143 w związku z § 118 Zasad techniki prawodawczej, Dz.U.r.2002, nr 100, poz.908), jednak § 3 uchwały jedynie odsyła do ustaw, ale ich nie przepisuje. "Przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę." (wyrok NSA z dnia 19 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93 [w:] OSS 1994/2/73). §§ 4, 5 i 6 uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/374/01 odpowiadają powyższemu wzorcowi, gdyż gatunkowo określają dopuszczalną oraz niedopuszczalną lokalizacje punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Rada nie wkroczyła w kompetencje organu administracyjnego, właściwego do wydawania zezwoleń, a jedynie wydała przepis wykonawczy do art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zobowiązujący radę do ustalenia zasad usytuowania owych miejsc. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie wskazano w skardze na rażącą dysproporcję pomiędzy stwierdzeniem nieważności całej uchwały liczącej osiem paragrafów – z jednej strony oraz ograniczeniem analizy tej uchwały w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie do § 3 — z drugiej strony. Sąd podziela stanowisko Miasta Bochnia, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla wyniku postępowania nadzorczego miało naruszenie art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wysłuchania argumentacji Miasta Bochnia spowodowało, że konieczne stało się wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem błędy popełnione w redakcji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazują, że Wojewoda Małopolski wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie dostrzegał wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Błędu tego uniknąłby, gdyby przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wysłuchał pełnej argumentacji Miasta Bochnia. Natomiast Sąd nie podziela tej części argumentacji skargi, która wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego łączy z brakiem podpisu Wojewody Małopolskiego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r. (II SA/Wr 576/99) gdzie sformułowana została teza o tym, że brak podpisu wojewody, a więc podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego, jest naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. Prawidłowo odpowiedź Wojewody Małopolskiego na skargę wskazuje na art.32 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U.r.2001, nr 80, poz.872). Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzje wymienione zostały wyłącznie jako przykład. Przepis ten generalnie upoważnia Wojewodę do udzielania upoważnienia do działania w jego imieniu i brak ważnych przesłanek, aby wykluczyć rozstrzygnięcia nadzorcze z zakresu przedmiotowego owego przepisu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692).