III SA/Gl 862/04

III S.A./GL 862/04 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie: NSA Henryk Wach Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi A. Z.-B. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w K. 1)stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/GL 862/04 U Z A S A D N I E N I E. Rada Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z 8marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2001 r. Nr142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej( Dz. U. Nr 91, poz.408 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Społecznej SPZLA odwołała Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego Ambulatoryjnego K.- A. Z.- B.. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, a jej obowiązywanie zakreślono od dnia podjęcia. Pismem z dnia [...] 2004 r. A. Z.-B.zwróciła się do Rady Gminy z pytaniem o zgodność przedmiotowej uchwały z przepisami prawa, gdyż w jej ocenie taka sytuacja zaistniała. W dniu [...] 2004 r doręczono jej uchwałę, bez pouczenia o możliwości zaskarżenia. Na koniec wniosła o uchylenie uchwały odwołującej ja ze stanowiska i podjęcie nowej ze stosownym pouczeniem. Odpowiadając na powyższe pismo Przewodniczący Rady Gminy K. pismem z dnia [...] 2004 r. nr [...]poinformowała skarżącą, że zgodnie z art.70 § 1 Kodeksu pracy, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Od odwołania ze stanowiska nie przysługuje możliwość wystąpienia do sądu pracy, a tym samym nie ma pouczenia do jakiego organu przysługuje odwołanie. Podkreślono, że takowego pouczenia nie umieszcza się na uchwale. A. Z.- B., działając przez pełnomocnika radcę prawnego T.G. [...] r. (data stempla pocztowego) wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosła o jej uchylenie podkreślając, że w § 4 nie zawiera informacji o wyniku głosowania, ani nie załączono do niej wypisu z posiedzenia Rady, ani przesłanek odwołania. Podkreśliła, że sporna uchwała została podjęta jednoosobowo przez Przewodniczącego Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu za nietrafne uznano podniesione przez skarżącą zarzuty i z tej racji nie można się z nimi zgodzić. Podkreślono, że wynik głosowania uchwały nie stanowi essentialia negotii uchwał podejmowanych przez organ stanowiący gminy, bowiem takie informacje umieszcza się w protokole sesji. Skarżąca uczestniczyła w Sesji rady w dniu [...] 2004 r., na której była głosowana przedmiotowa uchwała i była tego faktu świadkiem. Jak wynika z zapisu w protokole za uchwała o jej odwołaniu głosowało 9 radnych, 5 wstrzymało się od głosu. Za niezrozumiały uznano zarzut braku pouczenia na uchwale o możliwościach jej zaskarżenia na podstawie kodeksu karnego czy kodeksu cywilnego, cywilnego razie gdyby zarzuty odwołania okazały się nieprawdziwe w sytuacji, kiedy skarżąca sama udzielała na nie odpowiedzi pisemnie i ustnie w czasie sesji. Zarzuty przedstawiał Radzie Wójt Gminy K. i to na ich podstawie Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Na koniec podkreślono, że stosownie do zapisu art.70 § 1 Kodeksu pracy Rada Gminy Krzyżanowice nie miała obowiązku uzasadniać odwołania, a jedynie sporządzić je na piśmie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo, że sporna uchwała narusza dodatkowo art. 44 ze znaczkiem 3 pkt 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ponieważ kadencja skarżącej na stanowisku dyrektora wynosi 6 lat i upływa dopiero w 2006 r., a w tym przypadku mogła zostać odwołana tylko po stwierdzeniu naruszenia przez nią dyscypliny finansowej, a takiego zarzutu nie podnoszono. Jak wynika z protokołu sesji została odwołana wobec złożenia wotum nieufności przez lekarzy, których pracą kierowała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie są to jednak uchybienia podniesione przez skarżącą. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 p.s.a.) Stąd też na początek podjął rozważania czy A. Z.- B. posiadała legitymację prawną do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może-po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wśród zadań sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej wskazał orzekanie w sprawach skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podjecie przez organy gminy uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej i narusza interes prawny osoby przez wywołanie skutku powodującego uchylenie aktu powołania. W tej kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone min. uchwale Trybunału Konstytucyjnego dnia 27 września 1994 r nr 10/93 (publ. OTK 1994/2/46), który doszedł do przekonania, ze nadzorowi administracyjnemu podlegają również uchwały organu gminy podejmowane na podstawie art. 30 ust.2 pkt 5 ustawy samorządowej, w sprawach zatrudniania w zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że osoba, której uprawnień taka uchwała dotyczy, może się bronić przed sądem powszechnym. Oba te rodzaje kontroli nie są wzajemnie wykluczające się, lecz komplementarne. W literaturze prawniczej ukształtował się pogląd, że akt administracyjny może wywoływać nie tylko skutki administracyjno prawne, ale także obligacyjne w sferze prawa cywilnego albo pracy. Stosunki pracy stanowiące przedmiot prawa pracy są niekiedy kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych. Akt administracyjny, wywołujący dodatkowo skutki w sferze regulowanej prawem pracy(w stosunku pracy), nie przestaje być aktem administracyjnym. O jego dwoistości można mówić jedynie w odniesieniu do jego skutków. Uznanie więc powierzenia stanowiska kierownika gminnej jednostki administracyjnej (dyrektora szkoły, zakładu opieki zdrowotnej) lub odwołanie z tego stanowiska za działania administracyjno prawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym chodzi wyłącznie o rozstrzygniecie legalności administracyjnoprawnego aktu odwołania ze stanowiska, natomiast przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym(sądem pracy) mogą być wyłącznie roszczenia pracownicze, mające źródło w stosunku pracy. Sąd powszechny nie jest władny rozstrzygać legalności aktu administracyjnego, jeżeli ustawodawca wprost go do tego nie upoważni (zobacz Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego. A. Kisielewicz. Samorząd Terytorialny Nr 10/2003, str. 60-61, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 659-660/02 (nie publikowany), wyrok NSA z dnia27 września 1994 sygn. akt S.A./Wr 1489/94, ONSA 1995/3/129, wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r sygn. akt II S.A. 2637/02, LEX nr 80699) Stosownie do zapisu art.101 pkt 1 ustawy samorządowej każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może-po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do spraw tych nie stosuje się wymogów art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Postępowanie przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz.1270, w skrócie p.s.a.). W niniejszej sprawie, jak wynika z powyższych wywodów zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, a tym samym mogła ją skutecznie zaskarżyć wnosząc skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W myśl art.44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz.408 ze zm.) podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Jednocześnie z treścią art.11 ust.1 wyżej powołanej ustawy ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nie uregulowane w ustawie określa statut. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia19 października 2001 r. sygn. akt II S.A./Ka 1003/01 (publ Pr. Pracy 2002/5/39 oraz z dnia 3 listopada 1999 r. sygn. akt II S.A./Łd 1115/99,OSS 2000/2/51 przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej są wyjątkowo niespójne, niejasne i nie określają w sposób jednoznaczny organu założycielskiego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Ustawa ta używa różnych określeń w sposób zamienny takich jak jednostka samorządu terytorialnego, organ czy podmiot. Stąd też dla rozstrzygnięcia kwestii podziału kompetencji pomiędzy organami gminy należy odwołać się do regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Klauzula określona w art.18 ust 1 tej ustawy ustala kompetencje na rzecz rady gminy z wyłączeniem zawartym w art. 30 ust 2 . I tak, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do zadań wójta należy w szczególności:1) przygotowanie projektów uchwał rady gminy, 2)określenie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Samodzielny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez gminę, a takim jest Samodzielny Publiczny Zakład Lecznictwa Ambulatoryjnego w K., ma charakter gminnej jednostki organizacyjnej. Stwierdzenie powyższe wynika wprost z regulacji art. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz uregulowania art.7 ust.1 i art.7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz art.1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Pogląd ten jest też ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zobacz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2000 r., sygn. akt II S.A. 2253/99, "Pr. Pracy z 2000 r nr 9, poz.42). Z tych względów organem właściwym do powołania, a więc odwołania kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest wójt. Żaden przepis prawa nie pozwala na przyjęcie kompetencji w tym zakresie przez radę. Zaskarżona uchwała zapadła zatem z naruszeniem art.30 ust 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza jej nieważność w świetle art. 91 zdanie pierwsze tej ustawy. Odwołując się także do konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów praw ustrojowego, przepisów prawa materialnego- przez wadliwą ich wykładnię- oraz przepisów regulujących procedery podejmowania uchwał. W tym stanie rzeczy, pozostawiając ocenę zasadności zarzutów podniesionych w skardze przez pełnomocnika A.Z.-B., skoro uchwała Rady Gminy K. została podjęta z naruszeniem art. 30 ust 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż odwołanie kierownika zakładu opieki zdrowotnej ma charakter wykonawczy i należy do zadań wójta na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do zapisu art. 200 i 205 wyżej powołanej ustawy, sumując kwotę uiszczonego wpisu, opłaty pełnomocnictwa i zastępstwa procesowego skarżącej.